大部制改革的样本城市

唐　蓉

摘要:“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物,也是我国当前行政体制改革的必然选择。成都作为探索大部制改革的一个样本城市,其改革举措、改革成效、改革过程中遇到的障碍及出现的新问题,对我国在其他中心城市推进大部门体制改革具有重要的借鉴意义。

关键词:成都; 大部制; 改革

中图分类号:D035.1 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0058-04

随着中央政府在部委层面正式推行“大部制”改革,不少地方政府都开始思考如何衔接这一新的改革方案。其实,一些地方此前已经按照“大部制”的思路进行了尝试,主要有“海南经验”、“深圳经验”、“浦东经验”、“随州经验”等。地处中国西部的内陆城市成都,为推进统筹城乡综合改革,近年来也采取了一些具体的改革措施,对构建大部门体制进行了一些有益的探索,其“单部门突破”的模式,已经进行了4年的实践。

一、 成都市大部门体制改革背景

由于历史、体制等原因,成都市与全国许多地区一样,在现代化进程中,城市的高速发展与农村的缓慢发展同时并存,并逐渐形成了“城乡二元结构”的经济格局。随着社会的发展和改革的深入,这种城乡分割的二元体制,已成为全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的巨大羁绊。为落实科学发展观,加强执政能力建设,有效破解城乡分割的二元结构,协调城乡发展,缩小城乡差距,构建和谐成都,成都市委、市政府经过较长时间的调研、思考之后,将“三农”问题作为主攻方向,于2003年10月作出“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”的重大战略部署,以大力破解城乡二元体制性障碍导致的“三农”问题顽症。

为实现“城乡一体化”的发展战略,成都市进行了以“规范化服务型政府建设”为保障的一系列政府组织结构改革。最初主要体现为政府有关部门按照城乡统筹的思路,调整各级政府部门的行政职能,将以往主要是城市的管理和服务职能向农村延伸,工作向农村延伸,投入向农村倾斜,重心向基层下移,为广大农民做好服务工作。但在实施“城乡一体化”的过程中,长久以来的城乡分割、部门分离、职责交叉、权责脱节的弊端暴露无遗。分工过细、对接不清、空间模糊的传统二元分割的管理体制大大制约了统筹城乡工作的发展。[1]成都市委、市政府领导认识到传统行政管理体制已经到了非改不可的地步。

二、 成都市大部制改革措施

为清除城乡分治的体制性弊端,形成城乡一体的管理体制和运行机制。成都市按照城乡统筹的思路,本着“精简、效能、统一”的原则,紧紧围绕转变政府职能这个关键,通过整合过去城乡“分而治之”的行政管理职能部门,改进政府管理与服务方式,力破城乡界限,着力提升统筹城乡能力。

(一)整合职能部门,构建大部门格局

为改革不适应城乡统筹发展要求的行政机构,避免机构重叠和职能交叉,实现政府部门职能的城乡一体化,减轻执政成本,提高办事效率,全面加强城乡统筹,成都市以推进城乡一体化为主线,按照“一项职能由一个部门主要负责”的原则,在对部门职能进行重新梳理的基础上,合并职能和管理范围相近、业务性质雷同的部门,优化配置全市各级行政管理资源,集中资源和力量办大事、快办事,以达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能、实现政府部门职能的城乡一体化的目的。从行政体制改革上说,成都已从简员增效、转变政府职能等方面跨入了重新整合新部门,打破行政区域进行资源配置,提高资源利用效率的阶段。从2004年开始,成都市以超常的魄力对市直部门机构进行了大刀阔斧的改革和调整。通过拆并、重组、划入、更名、并入、撤销等办法,本着先易后难、逐层推进的思想,按照“成熟一个、报批一个”的节奏展开,从有效整合农林牧渔管理职能、交通运输管理职能、经济贸易管理职能入手,把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作“突破口”先后实施了农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革,[2]改革了不适应城乡统筹发展要求的行政机构,组建了市国资委、投促委和统筹委,调整、归并了32个市级政府机构。由此,成都市政府结构逐渐形成了“大农业”、“大水务”、“大交通”、“大商务”和“大城管”等大部门格局。此外,成都市还按照“政事分开”的原则,实行广电局台分离;按照“政企分开”的原则,撤销了冶金、机械、纺织、轻工、化工、建材、电子等7个行业协会,并将其承担的行政管理职能划入市经济委员会。通过上述机构调整和职能整合,逐步从制度上实现政府对城市和农村的统筹管理。

(二)改进政府管理与服务方式,建设规范化服务型政府

大部门制探索,只是加快行政体制改革的一方面内容。成都的大部门制改革,也是推进规范化服务型政府建设这项系统工作的一项内容。在推进城乡一体化进程中,成都市采取自上而下、先政府机关后党群机关的步骤,在全市推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府建设。成都市建设规范化服务型政府,其目的是切实转变政府职能,着力构建适应社会主义市场经济发展要求的政府职能框架,将政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,将政府职能由无所不为的“全能型管理”,转向有所为、有所不为的有限型管理与服务。其中“服务型政府”体现的是成都市政府职能的转变,而“规范化”则是成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择,其具体做法:建设高效的服务流程,明确服务标准;建设民主科学的公共决策机制,包括推行重大行政决策调查研究制度、行政决策专家咨询制度等;大力规范行政审批、收费、处罚行为;推进政务信息公开,保障公民知情权;建设“顾客导向型”便民服务机制,全面建立高效的政务服务体系,推进电子政务;完善行政监督机制,加强行政问责制和行政系统内部的层级监督以及监察、审计等专项监督;建设严格的绩效考核体系。[3]通过上述举措,推动治理模式、行政职能“两个转变”,强化政府在推进城乡一体化中的社会管理和公共服务职能。

三、 成都市大部制改革成效

大部门体制改革的主要目标和总体要求是精简机构、理顺职能;降低成本、提高效率;关注焦点、体现民生;加强社会管理和公共服务,建立服务型政府。成都的大部门制探索在这些方面已经初见成效。通过机构改革,职能整合、职能转化、职能强化、职能延伸等多种方式,加强了成都市政府机构和职能的整合、调整,对全市行政管理资源进行了优化配置,较为有效地解决了职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题,初步达到优化政府结构的目的。规范化服务型政府建设取得初步成效,政府职能逐步回归到社会管理和公共服务上来,强化了为农业、农村、农民的服务功能,增强了城乡统筹力度,加快了城乡统筹发展的步伐。

(一)大部门格局效果初显

通过整合职能部门,成都市政府机构逐渐形成了“大农业”、“大水务”、“大交通”、“大商务”和“大城管”等大部门格局。这种新格局,破除了各自为政、分工过细、职能交叉、空间模糊等积弊,理顺了行政职能,精简了政府管理部门,减少了办事环节和程序,整合了行政资源,提升了行政效率,降低了行政成本。新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理,建立了一种综合性、全局性、系统性的城乡一体水务管理新机制,实现了水务管理的一体化,结束了“多龙管水”的局面。机构改革亦带来工作创新。成都市农委成立后,集中以前分散于各部门的财政支农资金,成立了一家政策性的农业担保投资公司,以4亿元投入撬动100多亿元金融资金注入农业现代化生产。新组建的市交通委员会,将市交通局的全部职能,市政公用局的城市公共交通、客运、出租车,市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理,市经委的铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合,既管城又管乡,既管规划又管协调,打破了交通各自为政、多头执法、责任推诿的局面,初步形成了城乡一体大交通格局。[4]

(二)规范化服务型政府建设取得初步成效

服务型政府的主要职能是提供公共产品和公共服务,服务型政府强调以公共服务为价值理念,以社会公众为服务对象,以多元参与为服务形式,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向。在城乡一体化过程中,成都市通过改进政府管理和服务方式,着力推进政府职能转变,加强了公共管理和社会服务能力,规范化服务型政府建设现已取得初步成效:一是确立了服务理念。逐步树立了以人为本的新行政发展观,坚持把以人为本作为公共服务的逻辑起点和归宿。二是扩展了服务主体。成都市充分发挥政府的主导与协调作用,通过引进市场竞争机制和社会志愿机制,运用招投标、志愿服务、中介参与等方式,扩展了服务主体,逐步由单一化管理模式转向政府、公民、社会中介组织和市场主体共同治理的多元化治理模式。三是创新了服务体制。通过采取不同的供给制度模式;建立健全科学的行政决策体制;改革公共财政服务体制;建立服务型政府的社会评价机制;建立科学的行政问责机制等,逐步形成了较为完善的、符合现代公共服务和公共物品供给特点的服务体制。四是优化了服务模式。成都市政府在提供公共服务的过程中,以群众的需求为公共服务的切入点,以亲民、便民、利民为服务创新的宗旨,对服务模式进行了探索,如一窗式并联审批模式、公共服务热线的服务模式、网络化的服务模式等。这些模式为政府与服务对象之间架起了高效、便捷、利民的桥梁与纽带,实现了政府公共服务职责的“回归”。五是提升了服务效能,树立了公共服务的成本与效益理念,强化了服务成本的意识。

(三)城乡统筹力度不断加强

体制活,全盘活。着眼城乡一体的政府机构设置,极大地改变了成都市政府部门此前存在的城乡分割、各自为政的局面。在纵向结构上进一步理顺了成都市各部门与乡镇、乡镇各部门之间的事权关系,合理划分了职责权限,将由农业、畜牧、林业、农机等行政主管部门管理的农技、农经、畜牧兽医等站下放给乡镇管理,原乡镇与县主管部门双重管理的机构也以乡镇管理为主,增强了乡镇的统筹能力。城乡经济一体发展机制不断完善。城乡社会一体发展机制初步形成。城乡一体发展的保障机制基本建立。经过5年的发展,成都市城乡同发展共繁荣的美好图景初步呈现,全市综合实力明显提升,在全国城乡居民收入差距逐年扩大的背景下,成都在缩小城乡居民收入差距方面走在了前列。民生不断改善,社会趋于稳定。2007年,全市城镇登记失业率为2.7%,社会保险实现城乡满覆盖,城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡,城乡居民生活条件实现基本同质化。[5]

四、 成都市大部制改革困境

虽然成都市的大部门体制改革实践走在了全国的前列,也取得了一定成效,但由于行政管理体制和机制等方面存在一些深层次的原因,在城乡统筹这一大背景下,其大部制改革的深入推进尚面临一些亟待突破的难题。

(一)政府职能转换还不到位

大部制有效运转的一个基本前提是实现政府职能的根本转变。政府机构改革的关键不是部委的大小,而是政府职能的界定。当前我国政府职能转变的趋向应体现为顺应市场经济与社会转型的内在逻辑,推进政府职能转变,建设公共服务型政府。公共服务型政府职能结构包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项基本职能。能否围绕上述四项基本职能,真正实现政府职能转变,使政府从直接管理者的角色转变为规制者、监管者和服务者的角色,严防政府越位、缺位、错位,实现政府“归位”,这是大部制改革能否顺利推行的关键所在。毋庸置疑,成都市政府职能转变取得了一定进展,积累了不少经验。但是,由于政府理念、历史条件、宏观环境等的限制,政府职能存在的诸多问题仍然没有得到根本性解决,它们与市场经济发展的矛盾仍显突出,,在一定程度上迟滞了成都市城乡统筹的推进。最为突出的问题是成都市政府越位、缺位情况依然存在,政府兼有“政治实体”与“经济实体”双重身份。一方面,政府管了许多不该由政府办的事情。“越位”干预企业微观经济活动的现象还不同程度地存在,政府直接管理、运营经济的全能政府模式并未根本改变,通过市场配置资源的机制并未真正形成,政府包揽市场事务、过分干预市场活动的现象依然十分严重。另一方面,政府该管的事情尚未管好。由于政府过于注重经济建设,单纯追求GDP增长,在社会事业的发展方面投入不足,政府公共服务职能还不到位,公共服务与公共产品供给数量与质量,尤其是医疗类、教育类、环保类公共产品,远不能满足人民群众公共需求。

(二)部门利益成最大障碍

部门利益既是我国政府部门当前存在的种种弊端(如政府行为的低效、政府的自我膨胀和权力寻租行为)的源头,也是多次行政管理体制改革流于形式的根本原因。大部制改革的最大阻力依然是部门利益。大部制改革试图通过整合职能部门,把相同的职能归由一个部门来管,以解决部门设置过多、职能交叉重叠、政出多门、多头管理等弊病。部门整合,职能合并实际上就是权力和利益的重组,如何“说服”既得利益者放弃现有的势力范围,将是一个复杂的博弈过程。职能整合的面越广,所触及的部门利益越多,触及的程度越深,受到的干扰就越大,致使改革阻力更大。成都市的大部制改革实践亦充分证明了这一点,在大部门制改革的道路上,成都实施的几次“手术”让机构变革取得了一定实效,但改革仍然存在很大阻力和障碍。其改革过程中最大的阻力和障碍仍然是多年来被强化的部门利益。另外,成都市尽管形成了大部门格局,但大部门内部之间有效的约束、监督机制尚未形成,原因还是多年来被强化的部门利益。因此,深化大部制改革,切实转变政府职能不仅在于准确设计政府职能理想模型,关键还在于如何突破利益梗阻,尤其是突破部门利益梗阻。

(三)社会组织不发达

大部制改革的顺利推进,除了政府部门的自身努力,还有赖于社会组织的发育完善和健全。大部制改革意味着,一些原本由政府承担的职能将转向社会,弥补政府退位后的管理空缺是当前我国社会组织的发展目标,社会组织对相应职能的承接能力直接影响着大部制改革的成效。西方发达国家的实践表明,社会组织的发展,可以在克服市场与政府的“双重失效”、促进公民参与社会公共事务及创造新的就业领域等方面发挥积极的作用。各种社会组织作为公民社会的主体,它们是社会自我管理、协调和服务功能的承担者,它们的大量产生与活跃,标志着社会自身走向成熟。而成都的现实是社会组织不发达,政府机构改革与社会组织系统培育的互动关系在历次改革中并未真正触及到。虽然已经涌现了一批非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织等“第三部门”,且具有承担一部分社会管理职能的能力,但其作用并未得到成都市政府的重视。传统的“官本位”思想使“放权”不能真正落到实处,在具体实践中对市场力量和社会力量的引入不够,依旧囿于“政府独舞”的治理范式。社会组织发展还存在经费缺乏、财务制度不够健全、人力资源管理和开发不足等问题,社会组织的整体素质和能力不高,数量与规模、作用与影响非常有限。因而成都市社会组织在大部制改革过程中,尚难以承担起应该发挥的作用,还难以形成政府、市场和社会的良性互动。

五、 深化成都市大部门体制改革的政策建议

大部制的概念尽管出自于现代西方公共行政改革,但是,中国大部制改革的动力却是来源于中国经济社会和政治发展的内在要求。就作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都而言,大部制改革的成功与否,取决于能否在以下方面有实质上的突破。

(一)切实转变政府职能,完善政府职能体系

针对成都市政府职能转换尚不到位,政府缺位、越位与错位情况依然存在的现实。当前,成都市政府应从以下几方面切实转变政府职能:一是对市级机关的组织机构体系、职责分工情况进行全面评估,重点加强负责宏观调控、社会管理、市场监管、公共服务的机构,精简或弱化直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。二是各区(市)县基层政府应根据“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”的职责定位,重新清理各部门的职责,弱化宏观调控、决策、政策制定等部门,加强以社会管理、市场监管、公共服务为主要职责的部门,不必强求上下对口。三是继续深化行政审批制度改革。前期的行政审批制度改革虽取得了一定成效。但从目前情况来看,取得的成效只是初步的,还存在着许多与发展社会主义市场经济、统筹城乡和我国加入世界贸易组织不相适应的问题,应在前期对行政审批事项进行清理、取消、调整的基础上,坚持“合理原则”、“合法原则”,采取有力措施,进一步深化行政审批制度改革。四是建立健全科学的政府绩效评价体系。应在清理各类行政考核指标的基础上,着手制定一套有利于政府职能转变,保证政府公正、高效履行职能的绩效评价体系。五是强化规范政府行为的法律体系建设。在完善有关市场主体和市场秩序和法律法规的同时,进一步建立健全政府行政方面的法律法规,将政府行为和对政府行为的监督、约束全面纳入法制轨道。

(二)规范政府部门权力,清除利益障碍

成都市大部制改革遭遇的最大阻力仍然是多年来被强化的部门利益。因此,能否冲破部门利益的束缚,遏制部门利益的蔓延,是影响成都市大部制是否得以顺利实施的一个重要方面。同时,如何监督和遏制整合后的大部门的利益追逐,防止因权力集中而产生的更大腐败,是保障大部制改革成功的关键。权力和利益是相辅相成的,政府部门利益因权力而生,利益矛盾的出现则源于权力结构问题。权力结构是政府管理的基本框架,是政府结构的内在刚性框架。要深化成都市“大部制”改革,必须整合权力结构,形成有效的权力制衡结构。在整合权力结构方面,必须关注两大问题:一是权力的分工是否科学的问题。任何权力都是有限的,政府各部门的权力行使范围是由其职责决定的,在深化大部制改革过程中,成都市应在合理分工的基础上进行权力整合,明确权力界限,划清责任界限,强化行政责任,限制权力扩张,形成明晰的权力结构框架,确保权、责、利三者间的统一。二是权力的制约与平衡问题。十七大报告在提及大部制改革时,强调要“建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这就意味着大部制的整体构建要实现决策权、执行权、监督权的相互协调、相互制约。实行决策、执行、监督既三分又制衡的行政权力新结构,是解决目前无限权力政府的必要形式,是根除政府权力利益化的治本之策。为此,成都市可借鉴中央大部制改革的做法,实行决策权、执行权、监督权相分离,以防止因权力过分集中又不受制衡而产生权力腐败。

(三)实现政府职能转移,增强社会自我管理能力

针对成都市当前政府职能转移不足,社会组织不发达的现状,成都市政府应具体采取如下几方面措施重构政府与社会组织的关系,从而实现政府各部门与社会多元主体间的合作共舞、相融互补:一是以善治理念为导引。自20世纪90年代以来,善治的理念逐渐兴起并对传统的政府治理模式发难,善治理念所倡导的政府与多元社会主体之间合作共舞的治理格局已成为公共管理改革的基本导向。“大部制”改革是公共管理改革的重要内容,成都市各级党政机关应变革观念,调整思维,以善治理念为导引,在职能整合和机构改革方面进行突破,使新一轮的政府改革不再是政府的独角戏,而应充分考虑社会力量,实现政府各部门与社会多元主体间的合作共舞、相融互补。二是重新界定自己的职能范围和活动领域。应进一步简政放权,将现行的一些不宜由政府承担的职能转移给社会中介组织或规范的行业自律机构,放权于社会,充分利用社会力量治理社会和服务社会,真正形成政府与社会的良性互动。三是完善管理法规,统一各社会组织的法律地位,取消事业单位与民办非企业单位的管理区别,理顺政府与社会组织的关系,实现政社分开。注重非政府组织的治理结构和自律机制,在政府给予适当资助和进行必要监管的基础上,积极引导、培育社会中介组织,扶持和发展独立公正、规范运作的市场中介服务机构,推进行业自律组织的发育与规范,加快培育社会组织的自我管理、自我协调和自我服务的能力。

参考文献:

[1]吴鹏.成都大部制改革调查:向重点部门开刀[DB/OL].http:// www.finance.sina.com.cn/g/20080329/16414685696.shtml,2008-03-29.

[2]中共成都市委,成都市政府.加强城乡统筹、推进科学发展[J].中国发展,2007,(2).

[3]韩清华.由错位到归位成都建设服务型政府[DB/OL]. http://www.ziran.net/shownews.asp?newsid=1716 33K 2008-12-26.

[4]丛峰.“大部制”成都实践:农林水和交通成“突破口” [DB/OL].http://www.farmer.com.cn/zt/2008lh/rdjj/200803/t20080311_383878.htm ,2008-03-11.

[5]刘家汉.城乡统筹:成都的科学发展之路[J].四川省情,2008,(2).

责任编辑李萍