教育管理体制与教育政策效力关系论析

邓志祥

摘要:深化教育管理体制改革,是教育管理的中心和关键。而构建科学化、民主化、法制化的教育管理体制,对于适时调整与完善以往的教育政策并赋予政策以切合时代的新精神、新内容及新的运作方式,使教育政策自身保持应有的生命力,从而提高教育政策的效力,以促使教育事业可持续的发展,无疑具有非常重要的作用。

关键词:教育管理; 行政体制; 政策效力

中图分类号:G521 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0179-03

教育政策效力,就是指教育政策在实现其管理教育职能好坏的实际结果,它更多地反映着教育政策规范教育实践活动的能力和质量,着重于整体的、长期的和动态的趋势,涵盖了整个教育政策体系运行中教育资源配置的效果。而教育管理体制则成为教育活动过程中的重要内容,只有从民主化、科学化和法制化三个方面入手建立和完善教育管理体制,才能从根本上解决和克服教育政策运行过程中的各种问题和弊端,保证和促进教育政策效力得以充分地发挥。

一、 教育政策效力低下的表现:由我国“新课改”实践所想到的

从上个世纪末以来,国家就开始着手进行新课程改革,并为之出台了一系列的教育政策,如《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)、《教育部办公厅关于积极配合和推动基础教育课程改革进一步加强和改进教师培养培训工作的几点意见》(2001)、《基础教育课程改革纲要(试行)》(2001)、《义务教育课程设置实验方案》(2001)、《普通高中课程方案(实验)》(2005)、《教育部关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》(2005)等等,地方也为之出台了配套政策。这些政策的推行,对于促进素质教育的实施,全面提升基础教育的质量具有十分重要的意义。然而,在我国的一些地区,这些新课改政策却在推行过程中出现了“扭曲”、“变形”甚至“走向反面”,[1]如中小学生的课业负担反而有所加重等等。此类问题的出现,其表面原因是学校和家长的过于功利化的教育价值观所导致的扭曲现象,而深层次原因,却是该政策的制度设计缺陷(如缺乏科学合理的教育管理评价体系)所导致的政策效力的低下,其具体表现为政策互补性差、运行成本高、调整迟缓、运行扭曲等等,这使“减负”教育在某些地区或学校成了一句空话。以下结合我国近期以来出台的一些教育政策,分析其效力低下的一些表现。

第一,政策调整迟缓。教育政策调整迟缓,跟不上社会政治、经济、文化发展的步伐,造成教育政策引导、规范和调节教育发展的能力受限。如2006年国家出台的农村义务教育财政政策,该政策被一些专家认为是解决农村义务教育财政经费投入和保障问题的“治本之策”,但该项政策在随后的运行过程中却有许多亟待完善和调整的地方,如义务教育经费单独列项问题,学校校舍重建、再建经费保障问题,教师的激励机制问题,进城务工农民子女义务教育阶段的学费问题,农村儿童后续教育的经费保障问题等等。这些问题的出现,使这项利国利民的政策在实际的操作过程中大打折扣,没有起到应有的效果。此外,在教育实践活动中,还常常出现一些教育政策调整无的放失、调整力度不够、调整不配套以及终止过程中的时机把握能力不强等问题。

第二,政策运行扭曲。教育政策运行扭曲,是指“某些教育政策在运行过程中,偏离政策目标,违背政策原有的精神与实质,自行其是,最终导致教育政策‘变味、‘走样或‘缩水”。[2]如初衷为减轻学生学习负担的“初高中相剥离”政策,却在实践中导致许多地方(如上海)的公办初中优质资源流失,并使沉重的教育竞争压力“下移”到义务教育阶段;再比如我国的素质教育政策在一些地方推行的过程中也存在着被“扭曲”的现象,“素质教育”被等同于“特长加分”,导致社会上“乱办培训班”的现象增多,因此增加了学生的学习和心理负担,也间接地增加了读书的费用,使相关费用支出更为隐形。

第三,政策体系互补性差。教育政策互补性差、摩擦力大,会导致政策体系的整体功能受损,也是教育政策效力低下的一个常见现象。一是教育政策体系内的政策不够配套,使教育政策执行机关无所适从,难以认识和把握教育政策的精髓,难以整合政策各环节和各功能之间的关系,不利于形成整体优势以推动我国教育事业的发展,最终也必然影响到公共教育政策的权威性和导向性;二是教育政策体系外的政策不够配套。如我国的素质教育政策就是一项社会系统工程,但现实中实施素质教育所需要的相关人才政策、科技政策、就业政策、资源政策等远未形成一种合理的配套政策体系。

第四,政策运行成本高。在教育政策收益一定的情况下,支出的政策成本偏高,则会引起成本收益的相对比率较大,造成国家有限的教育资源浪费。现实中,有关教育政策运行成本偏高的问题,主要存在以下两个方面:一是教育政策中的制度设计和政策活动不能及时地、有效地解决教育问题,或者在解决教育问题的过程中导致了新的更为严重的问题和利益冲突,以至于最终付出比教育政策本身收益更大的、更为长期的代价;二是某些教育行政主管部门往往把政策制定权、资源分配、行政管理、教育行业监管权等集于一身,往往把精力主要集中于教育资源分配和行政审批上,而对行政事务管理所要求的成本控制、能源节约等内容过问甚少。我国目前教育政策成本偏高的现象主要表现在:政策主体在运行教育政策中因宣传、解释、传达、贯彻、监控乃至成立专门机构、配备专门人员操作等所消耗的资源(人力和物力资源)过多;教育政策摩擦损失和对策行为的损耗过大;等等。

二、 教育管理体制是提高教育政策效力的重要保障

教育管理体制是指政府对各种形式的教育的管理和监督形式,通常主要还是指管理系统内的机构设置以及权限的划分。教育管理体制一般包括两方面含义:一方面是指教育行政权力运行的体制及程序,如教育政策制定机构与教育政策执行机构之间用制度确定的相互职责结构、决策必须经过的环节等等,它是决定教育管理体制类型的基础;另一方面,就是由该体制和程序所产生的具有某种必然趋势的功能。这种功能是由教育管理体制和程序所派生的,有什么样的教育管理体制和程序,就必然产生什么样的倾向和功能。

一般来讲,教育管理体制包括决策机制、协调机制、控制约束机制和监督反馈机制。从教育管理的决策机制来看,由于历史的原因,我国的决策思想和决策方法比较落后,未能建立起一套严格的科学的决策制度和程序,教育决策中存在着非民主化、非程序化问题,依靠“拍脑袋”,感情用事,从而出现决策失误;从教育管理的协调机制看,由于某些试验性的新政策与其它政策配套不够,在我国教育改革与发展过程中时常会出现教育政策之间的“打架”和“撞车”现象,这就需要协调机制来进行协调配套,但由于协调机制不健全,就必然会使教育政策在运行中出现政策冲突、职能重叠、顾此失彼等现象;从教育管理的控制约束机制看,在确定要出台某一项教育政策之后,控制机制就要保证教育政策在运行中(如研究制定、执行、管理等)不走样变调,但如果教育管理控制机制(包括软件和硬件)不够健全,就会造成政策运行失控,导致政策运行效率低下。如缺乏一定教育管理机制约束的政策主体在出台一项教育政策时往往存在“政策垄断”现象。各国的经验已经充分表明,在市场经济环境下,政策垄断氛围下出台的政策运行效率都不高。精英制定主体,是最容易发生政策垄断现象的。而“在政策垄断的情境下出台的政策,大多是低效率甚至失灵的政策,而且存在严重的公平缺失现象”。[3]如在我国目前一些教育政策的研制过程中,精英们依靠自己的声誉、名望,通过影响公众的偏好以及注意力,直接影响教育政策的选择。坦率地讲,我国目前正在进行的教育政策制定模式的转型,是一种渐进主义模式的变体,它把原先的精英整合到共同体中,导致影响教育政策制定的因素在原有的基础上又增加了一些:如所在机构的知名度、机构所在地的地理区域等。尽管共同体制定主体比精英主体进步了许多,但是这种制定模式,还是无法完全打破教育政策垄断的怪圈。只要简单地看一下近年来我国各种教育科研基金评委的分布,以及最后各种基金的分配,就不难发现这些问题;从教育管理的监督反馈机制来看,由于教育管理是一个不断调节的过程,教育管理过程中的监督反馈机制是否健全,反馈渠道是否畅通,是提高教育政策效率的不可忽视的重要一环。但如果教育监督部门监督权威不高,监督渠道不畅,缺乏有效的监督手段,反馈迟钝,就难以对教育政策运行进行强有力的监督和修正。目前我国的一些教育政策在运行过程中存在的问题在一定程度上就是由于教育管理的监督乏力所致。

从上述分析可以看出,所谓教育管理体制就是教育管理系统所应具备的功能,它要求教育管理系统有一个合理的结构,形成一个有机结合的组织体系,以便充分发挥教育管理系统的功能。教育管理体制支配着教育政策运行的政策体制、程序及其功能,科学合理的教育管理体制及程序能够保证教育政策的有效运行,反之,教育管理体制和程序不健全或不合理,就会使国家出台的教育政策运行滞阻,导致教育政策在运行过程中出现“不到位”的现象,以至影响教育政策的良性运行及其效力的正常发挥。所以,教育管理体制建设就成为教育活动中的重要内容,只有从建立和完善教育管理体制入手,才能从根本上解决和克服教育政策运行过程中的各种问题和弊端,保证和促进教育政策效力得以充分地发挥。

三、 健全教育管理体制,提高教育政策效力

教育管理体制问题,是关系到教育政策从制定、执行、管理、评估直到终止的整体运行质量和状况的问题。建立一套科学有效的教育管理体制是提高教育政策效力的体制保障。教育管理体制应是保障教育政策能得到有效运行的体制,而教育政策的有效运行则得益于教育管理体制的民主化、科学化和法制化。教育政策的民主化要靠教育管理体制的民主化来保证,教育政策的科学化离不开教育管理体制的科学化,而教育政策要达到民主而科学的目标则要依靠教育管理的法制化来实现。从这个意义上讲,教育政策的民主化和科学化实质就是教育管理体制的民主化、科学化和法制化。

第一,管理体制民主化,打破教育政策的垄断现象。如何打破长期困扰我们的教育政策垄断现象?这是我国当前提高教育政策效率、保证公平以及降低改革成本与风险亟须解决的问题。依本文来看,解决这个问题的途径有两个:首先,要在教育管理系统中引入平等竞争机制,并赋予教育管理系统多元性特征,如与教育政策制定相关的机构设置形式上的多样性,建立像美国兰德公司那样的中立的政策咨询机构等多元的教育政策研究组织和多种性质的教育政策咨询组织,全方位拓宽教育政策信息渠道等;其次,要使与教育政策运行有关的组织和人员知识结构具有多学科性、分析手段和思维见解具有多样性,多元性的组织和人员,无论是官方的,半官方的,还是民间的,一律平等地参与教育政策的运行。这种具有平等竞争特点的多元性的教育管理系统,不仅有利于吸收多方意见和建议,克服或减少个体局限性,极大限度地发挥组织集体的活力和创造性,更重要的是对激励公众参政议政,驱动领导机关决策尊重民意,最大程度地实现民主决策起重大作用。

第二,管理体制科学化,降低教育政策的运行成本。教育管理体制的科学化取决于教育政策运行过程的程序化,它要求构成程序的诸环节——教育问题确认与筛选、目标确定、政策备选方案设计与预评估、政策方案决策、政策执行、检查监测与反馈修正、政策效果评估、政策延续和终止等,有序有机衔接运行。在这之中,不管哪一个环节出现问题都会影响教育行政管理体制的科学性,从而人为的抬高教育政策的运行成本,降低政策效率。而能否保证教育政策运行过程的程序化关键在于制度化,在于能否以制度约束教育政策主体行为。因此,必须强化约束机制,明确制度要求,落实全部程序,另一方面,实现教育管理体制的科学化还取决于教育管理系统中的信息系统、咨询系统、决断系统、执行系统和监控系统的规范化,在教育实践中应加强这些系统,确认它们在教育政策运行中的自主性和独立性,强化其功能力度,使其在数量上和质量上不断提高。此外,我国教育管理机构长期处于分散状态,职能分割,这也同样增加了教育政策的监管成本。因此,加快教育管理体制的科学化改革,将有利于降低教育政策的监管成本,从而提高教育政策的效力。

第三,管理体制法制化,规范教育政策运行行为。要实行教育管理体制立法,以确保教育政策的有效运行,而这恰恰又是获取教育政策运行民主化、科学化成果的保证。如我国目前的教育政策在运行过程中出现的一些问题,已成为国家教育改革与发展过程中突出的矛盾。例如,抵制或规避教育政策,以自己的利益为重;观念倾“左”,行动踟蹰等。分析这些问题成因是复杂的,从教育政策运行者的角度上讲,没有形成权威的、具有威慑力的“管理控制机制”是致使教育政策运行问题发生的一个重要原因。因此,强化约束力度,实行教育管理体制立法势在必行。目前要结合国家行政机构改革和职能转变的契机,健全教育管理责任制,规范决策主体行为,并明确其责任,实行追究制。尤为重要的是,要确认教育管理控制机制的法律地位,把教育政策运行主体各方的行为规范、责任纳入法律体系,形成教育管理体制方面的法律法规。此外,还要积极发动社会力量,关心和支持教育管理体制立法工作,逐步实现教育管理体制的法制化。

总之,在我国教育现代化的进程中,总会遇到新情况、新问题,这就需要教育行政决策者们不光要有勇于创新的精神和决断的魄力,更重要的是要不断加强理论研究与实践创造,不断健全教育管理体制,从而不断提高教育政策的效力,这既是使我国教育保持自身活力的关键,同时也是教育事业发展对教育管理的必然要求。

参考文献:

[1]梁国祥.为何中国教育一“减负”上帝便发笑[N].中国青年报,2007-09-14;“减负”反让学生负担加重,教育改革不能成空中楼阁[EB/OL].http://www.youth.cn,2007-09-14.

[2]罗志敏.教育政策的运行原则与效率分析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2007,(6).

[3]张乐天.论教育政策观念的变革与更新[J].教育发展研究,2002,(11).

责任编辑张国强