新公共管理视角下我国服务型政府模式的构建

徐 平

摘要：随着环境不断变化，政府管理的模式也要相应地做出调整，如何构建高效的服务型政府受到了广泛关注。本文从新公共管理理念的角度出发，在对新公共管理基本理念的简要阐释下，指出过去政府发展模式所存在的问题并进行了分析，再有针对性地以新公共管理的理念为指导，结合传统政府模式出现的不足之处，对我国服务型政府的模式构建提出了几点建议，以力求适宜代服务型政府的发展模式。

关键词：新公共管理服务型政府模式

在人类文明的发展历程中，有效的治理模式从来就没有停止过。20世纪80年代兴起的一场全球范围的公共管理改革中，新公共管理的提出成为了适应时代发展的理论基石，而政府重塑也在这块理论基石上寻求适宜时代发展的新模式。

一、新公共管理的管理理念

(一)市场导向

充分利用市场机制是新公共管理的本质特点之一。新公共管理运用了市场与权威相同的一面，即市场与政府一样都是有效的控制方法。市场可以帮助政府实现社会的稳定，一旦政府作出决策，市场可以帮助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以帮助市场克服自身的缺陷(逻辑的推理和现实的经验都证明了一点)。缺陷的政府和缺陷的市场间，我们别无选择，只有将两者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理试图通过引入市场机制对公共部门进行全方位的改革和再造以提升公共管理的质量水平。新公共管理的许多措施无不建立在市场机制的基础上，民主化、合同外包、内部市场以及竞争招标等市场化改革。

(二)顾客导向

新公共管理认为政府应以顾客为导向，政府不应是凌驾于社会之上的封闭式的一个官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上也要与时俱进地从统治走向服务。

(三)战略导向

作为一种新的管理途径或思维方式新公共管理所提倡的科学的战略管理方法是由传统的公共行政范式向公共管理范式转变的一个重要组成部分。公共部门的战略管理，还涉及到其组织的计划、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的一个关于政府管理的一个特定的管理过程。在当代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，战略管理受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。

(四)绩效导向

随着社会的发展和人们对共部门期望的提高，提高绩效已经成为公共部门的一个重要任务。在新公共管理的理念下，一方面主张在公共部门中引入市场机制，以发挥其效率优势，强调政府也应重视成本收益的分析；另一方面则引入私营部门管理方法和技术以提高公共行政效率。但新公共管理不同的是它以“绩效”取代“效率”，它所提倡的绩效是一个包括效率、效益、责任和结果在内的一个多维概念。这意味着在追且高效率的同时更加注重了责任和结果。

二、传统政府模式出现的问题分析

(一)管制型政府模式

政府管制本是政府履行其职能，对社会公共事务和经济进行管理的一种基本方式。传统的政府管制中，政府通过其法定的权力，制定一定的法律、法规和政策等权威性的规则，并将其付诸于实践来约束、限制和规范社会主体行为。其管制形态多样，包括了经济、政治、社会以及自我管制。管制型政府过多的管制使得市场不能进行有效的自我调节，阻碍了市场正常的发展。

(二)政府本位模式

在政府管理的实践当中，政府总是不自觉地陷入政府本为的思维惯性当中。在科层官僚体制当中，虽然大部分文官所从事的是服务提供的工作，但是政府体制却不是按照向公众提供服务而设计的。高级文官的专业特长是政策分析和政策咨询，他们所关注的就是重大政策问题，他们既没有经过专门的管理训练，缺乏提供服务的经验和管理技能，也从来不屑一顾于政策实施，却掌握着部门的领导权。长期以来，政府及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束公众行为的，把行政权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应该承担的责任。

(三)功能管理型政府模式

功能管理主要注重的是内部管理，它偏向于整合系统内部的功能组合，强调职能本身的内容和部门间的分权，但这种模式对于整个组织的目标并不是很重视，过分关心短期的具体目标或者是总目标中部分目标的实现。政府管理模式的短期功能化使得政府机构及其工作人员注重其自身利益，因此没有一套科学的发展规划，仅仅只能适应当时所处的较为稳定的环境。

(四)程序化政府模式

程序化体现为机械的官僚层级体制以及政府方式使得政府行政过程中效率偏低。政府作为统治社会的一个公共机构具有至高的权威，通过高度的中央集权来对社会以及资源进行监督、管理、指导和分配。科层式体制的运行方向总是自上而下、单向性的，在这个过程中政府运用权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会经济事务实行管理。这种管理模式越来越导致了公共部门机制僵化，缺少激励和效率，运作缓慢而充满阻力。

三、新公共管理理念下现代化服务型政府模式的构建策略

(一)建立适度放任的市场化政府

在传统管制政府中，如今需要政府从管制中适度下放自己的权力；在新公共管理市场导向理念下，政府在放权的同时也需要与市场积极并有效互动。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府权威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服务型政府并非完全摒弃管制，而是要适当管制，它是把管制纳入了总体的服务当中，政府管制在只是市场失灵时的一个积极调控者。同时，新公共管理提出政府中引入市场机制，一方面政府通过经济规制确保市场的公平竞争、资源有效的配置和人民的利益从而有效地调节政府与市场的合理比重，让二者在各自的效能上达到最大化；另一方面，依据市场原则对政府进行管理，对政府的运作程进行改革，在公共产品和服务的提供方面引入市场竞争因素，打破政府垄断经营的局面，让私人部门参与竞争，不仅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。

(二)建立以民主性为目标模式的政府

无论是从新公共管理从推从的顾客导向的现实需要还是从传统政府本位的错误理念的角度出发，政府都需要树立一种民主性的目标模式。一方面，扭正过去“官本位”的思维模式，从理念层面上真正理解民主政府源于人们的授权，政府合法性在于人民的认同。另一方面，从服务对象上看，民主政府的政治行为以公民的需要为导向，人民是政府提供公共产品的消费者，而提供优质的公共服务则是政府的主要职责。另外，在管理上，保证人民最大程度的参与，保证人民自身的利益得到最充分的表达，保证在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成科学的决策。

(三)建立弹性化的战略型政府

该模式是从新公共管理战略管理理念和功能化政府二者的结合的角度来阐释一种二者相推进的新模式。战略管理中实际上也需要不同阶段的功能管理，不过战略管理较功能管理有着更大的前瞻性。它关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施，并集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而在战略管理的同时，政府的弹性化是保证政府战略管理实施中决策灵活变动而不影响大局的前提。它要求政府有应变能力，能够根据环境的变化制定相应的政策，能够回应新的挑战。在不稳定性因素不断增加的今天，弹性化的战略管理模式增进了政府与外部环境的信息反馈机制，根据外部化境的变化来组织发展方向并做战略调整，从而最大程度消除负面影响，抓住组织发展机遇，并可以满足不断增长变化的公民需要和社会要求。

三、建立以秩序与效率共赢为基础价值的政府

结合传统政府程序化的弊病和新公共管理所推从的绩效导向，服务型政府应将本身的秩序与实现绩效最大化结合起来。在公共行政领域，政府的作用就在于既要尊重和引导自发性的社会秩序，又要遵循客观规律，发扬民主、科学决策，建构合理的人为秩序，而当今个体价值多元化使得社会充满矛盾以及竞争，这些难免破坏秩序以及损害公共利益，此时拥有公共权力的政府应责无旁贷的担当起维护秩序的大任，以权威优势来构建、引导和维护社会秩序。另外，同时效率也是公共行政的永恒追求。因为存在着资源的稀缺与人的需求无限之间的矛盾，政府的任务就在于发挥自身的优势，整合社会的力量，运用挖掘可支配的资源，满足人们日益增长的多重需要。一方面，服务型政府通过及时提供质量更高的公共物品或服务来创造组织效率；另一方面，新公共管理的结果取向最能体现行政的效率内涵。这要求政府在管理中强调政府责任，发展正式的绩效评估方法，采用绩效工作制以及短期聘用合同，使雇员自我调节权力减少，并吸收部分雇员参与管理，采用更透明的管理形式。

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责任编辑：李华