村官职务犯罪：现状、立法与法理评析

李宏玉　祝圣武

摘 要：村官职务犯罪可能涉及的全部罪名为：职务侵占罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪、贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、非国家工作人员受贿罪。整理并从法理上分析村官职务犯罪立法体系，有助于这一立法体系的完善，也有助于司法事务的开展。

关键词：村官；受贿；犯罪

中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0073-04

村官职务犯罪在近些年来呈日益增多的趋势，引起了全社会的广泛关注。随着新农村建设的快步前进，惠农资金和惠农公共建设项目迅速增多，村官在人们经济生活中的重要性显著提高，村官的实际权力迅速扩张。因此，以刑法手段加强对村官职务犯罪的惩治和防控，保证村官职务行为的廉洁性，是建设社会主义新农村的急迫需要。本文力图全面、深入的分析村官职务犯罪的现状、立法以及立法理论背景，描述村官职务犯罪的完整的立法体系，并阐述其中的立法思想，以期对村官职务犯罪的防控以及新农村建设提供有益的理论研究成果。

一、村官职务犯罪：现状与治理

近年来，村官职务犯罪呈现以下特点：发案数持续、显著的增长；作案手段通常直接简单；犯罪发生地域性比较明显；作案次数多、时间跨度长；社会危害性大。［1］相关统计数据表明，随着国家对“三农”投入的大幅增加，涉农贪污贿赂犯罪明显呈增多之势。例如：截至2008年6月中旬，黑龙江省五常市人民检察院共立案查处涉农案件9件11人，占该院立案查办职务犯罪案件总数的50%。其中有7人为村干部，犯罪侵害对象大部分与土地补偿款、机动土地承包款有关。2008年1至5月，广东省佛山市检察机关立案查办涉农职务犯罪案件25件27人，涉案金额达1289万元。2008年1至5月，广西检察机关共立案查办涉农职务犯罪案件171件286人。2008年前六个月，湖南省检察机关反贪部门共查办涉农贪污贿赂犯罪案件107件139人。［2］在涉农职务犯罪案件中，村官是绝对的主力，所造成的社会危害也非常严重。一些纵向比较的数据更是非常直观地说明了近年来村官职务犯罪案件的显著上升趋势。以合肥市为例，合肥市2005年查办的村官职务犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年为6件28人。村官职务犯罪不只是发案数显著上升，而且社会危害性也在显著上升。还以合肥市为例，合肥市2006年查处的村官职务犯罪案件案值都在10万元以下，而2007年查处的村官职务犯罪案件案值最高达40万元。［1］

基于村官职务犯罪日益严峻的现实，最高人民检察院决定，2008年和2009年在全国深入查办涉农八大领域职务犯罪，包括农村基础设施建设、支农惠农资金分配审批管理发放、农村公共服务事业、农村土地开发征用及征地补偿款管理等领域发生的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件。最高人民检察院还特别强调要求各级检察机关重点查办社会影响恶劣、人民群众反应强烈、党委政府关注的案件，贪污、挪用、私分涉农资金的大案要案，国家机关工作人员利用项目审批权、资金分配管理权索贿受贿、权钱交易的案件和严重侵害农民群众人身权利、民主权利、影响农村和谐稳定的案件。［3］

笔者以为，重点加强对村官职务犯罪的查处，不只是基于村官职务犯罪泛滥的现状，也是配合加快新农村建设的需要。新农村建设的顺利实施要求有强有力的领导，要求农村建设要做到科学规划、分步实施、强力推进。在这样一个过程中，作为带领农民建设新农村的最基层的组织——村支部和村民自治组织必然会扮演着重要的角色，村民自治组织在日常管理和财务方面的权力必将日益扩张。在这种背景下，如果不以强有力的手段查处村官职务犯罪，那么，无异于助长村官冒险犯罪的意识，无异于将巨大的国家利益和集体利益置于被犯罪分子瓜分的境地而不加保护。要想实现建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村的目标，就必须加强村官职务犯罪防治的立法，大力查处村官职务犯罪。

二、村官职务犯罪：立法与法理

1979年刑法及其相关的法律解释规定村官属于国家工作人员，村官犯罪属于国家工作人员职务犯罪。［4］97新刑法修改了这些规定，使得村官不再具有刑法意义上的国家工作人员身份。那么村官职务犯罪在97新刑法中是如何处理的呢？在新刑法典中，涉及村官职务犯罪的只有三个法条：第二百七十一至第二百七十三条。前两个法条分别规定的是职务侵占犯罪和挪用资金犯罪。这两个犯罪的主体都包括有“其他单位工作人员”，因而能够将村官囊括其中。第二百七十三条规定的是挪用特定款物罪，其主体为国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手、管理该条所规定的八项特定款物的工作人员，因此，村官当然能够成为挪用特定款物罪的主体。上述分析表明，在新刑法典中，村官除了可能触犯职务侵占罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪之外，其受贿等职务犯罪行为将不再构成其他任何职务犯罪（除非构成共犯）。

这种立法为许多村官实施职务犯罪留下了可钻之隙。首先，挪用资金罪和职务侵占罪相比挪用公款罪和贪污罪来说要轻很多。例如，深圳市龙岗区南联村圳埔村村长薛国平在出售被国土部门征用的三块土地时，伙同他人一起私分140万元差价，得利75万元。薛国平最终被龙岗区法院以职务侵占罪判处有期徒刑三年，缓刑五年。［5］按照刑法关于贪污罪的规定，贪污10万元以上并有其他严重情节的，可以判处死刑。相比之下，可见刑法对村官侵害国家和集体利益的行为的惩罚是非常轻的。其次，村官为他人谋取利益而非法收受财物的行为不只是不构成受贿犯罪，而且也不构成任何其他犯罪。这一立法修改使得大量存在的村官受贿行为不能受到刑事制裁，导致了刑事司法的尴尬，助长了村官受贿，更是让民众无法理解，造成大量的上访事件。山东省某基层检察院的一份统计数据表明，97新刑法实施之后的一段时间内，村官受贿案件只有两件，占全部村官职务犯罪案件的4％，而在97新刑法实施之前，这个比例为20％。［6］这个统计数据并不十分准确，因为，按照新刑法，单纯的村官身份是不会成为受贿犯罪的主体的。因此，准确地说法应当是：在新刑法实施前，该地区村官职务犯罪中有20%的是受贿犯罪，新刑法实施之后，不再有村官受贿犯罪。由此可见新刑法留下的漏洞是非常严重的。

由于上述新刑法实施之后导致的严重后果，全国人大常委会在新刑法颁布后很快出台了一系列立法解释和修正案，加强村官职务犯罪防止的立法。结合刑法和相关修正案、立法解释，村官可能实施的职务犯罪行为包括并仅限于以下几种：职务侵占罪、挪用资金罪、挪用特定款物罪、贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、非国家工作人员受贿罪。下文笔者将对这一村官职务犯罪立法体系进行全面的分析和理论反思。

（一）《关于〈刑法〉第九十三条第二款的解释》中关于村官职务犯罪的规定

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《第九十三条第二款的解释》）第二款规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；（四）土地征用补偿费用的管理和发放；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”《刑法》第九十三条第二款规定的是视为刑法意义上的国家工作人员的范围。所以，《第九十三条第二款的解释》实际上就是明确了村官在协助人民政府从事上述七项管理工作中犯罪时，构成国家工作人员职务犯罪。当然，村官构成国家工作人员职务犯罪的条件是非常明确的，即必须是在协助政府进行行政管理的过程中，并且仅限于上述七项事务。该解释第三款进一步明确了村官可以构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等国家工作人员职务犯罪。

当然，如果村官在协助行政机关管理和发放救灾、救济等特定款物的过程中，挪用特定款物用作其他用途，而不是私自侵吞的，应当构成挪用特定款物罪。因此，村官在协助行政机关进行前述七项行为时有可能触犯贪污罪、挪用公款罪、受贿罪和挪用特定款物罪，除此之外，不再触犯其他职务犯罪。

（二）《刑法修正案（六）》中有关村官职务犯罪的规定

根据《中华人民共和国刑法修正案（六）》第七条的规定，公司、企业或者其他单位的工作人员在经济往来中，利用职务上的便利，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，构成非国家工作人员受贿罪。该修改扩大了公司、企业人员受贿罪的主体范围，将其扩大到公司、企业以外的其他单位的工作人员。村委会和村党支部当然属于“其他单位”，所以村官自然可以归入“其他单位工作人员”之中。在《刑法修正案（六）》之前，由于村官不属于公司、企业人员，因此，村官受贿行为要么依据《第九十三条第二款的解释》构成国家工作人员受贿罪，要么无罪。《刑法修正案（六）》出台之后，村官在非协助政府进行七类行政管理事务的过程中的收受财物行为不再是无罪，而是构成非国家工作人员受贿罪，而与该村官受贿行为对合的行贿行为则构成对非国家工作人员行贿罪，从而弥补了刑法典的漏洞。

按照1979年刑法，村官属于刑法意义上的国家工作人员，因此村官收受贿赂理所当然的构成受贿罪，而对村官的行贿行为则构成行贿罪。按照97新刑法，受贿分为国家工作人员受贿和公司、企业人员受贿两种。村官既不是国家工作人员，也不是公司、企业人员，因而其收受贿赂的行为不构成任何犯罪。这一立法漏洞严重损害了村官的职务廉洁性。《第九十三条第二款的解释》一定程度上弥补了这一漏洞，使得部分的村官受贿行为能够以受贿罪惩处，但留下的漏洞依然不容小觑。

按照《宪法》和《村民委员会组织法》，村民委员会的任务包括办理公共事务和公益事业、调解民间纠纷、管理村集体所有的土地、提供生产服务和协调工作、管理集体财产、发展文化教育事业、进行精神文明建设等等。也就是说，村干部的职责范围远远超出了《第九十三条第二款的解释》所确定的七项事务，而在超出这七项事务之外的很多方面，存在着巨大的利益，特别是在管理集体土地和其他财产、筹办和管理村办企业、举办公共工程等方面。随着土地价格的急速增长，村官在管理村集体的土地方面的权力和利益也迅速增长。从公开的调查数据以及相关案例看，村官职务犯罪大多与村集体的土地管理有关系。然而，村官在管理村集体土地过程中的职务犯罪行为无法被《第九十三条第二款的解释》所规制。《刑法修正案（六）》进一步弥补了《第九十三条第二款的解释》的漏洞，适应了进一步治理村官腐败的迫切需要。

新刑法在村官职务犯罪规制方面的漏洞是比较难以理解的。自从新刑法颁布以来，民众和学术界对于弥补这一漏洞的呼声始终非常之高，很多人甚至认为考虑到村官受贿的严重社会危害性，应当将村官认定为刑法中的“其他依照法律从事公务的人员”，以受贿罪论处，而认为应当遵守罪行法定原则依法不认定为犯罪的人极少。［7］例如，河南省项城市城郊乡某村村支书张瑞领在筹建村办小学的过程中非法收受2.1万元，被法院以受贿罪判处刑罚。［8］

（三）村官犯职务侵占罪、挪用资金罪和挪用特定款物罪详解

1.关于村官犯职务侵占罪

根据《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》（以下简称《批复》），“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”对《批复》可作如下理解：第一，《批复》与《第九十三条第二款的解释》并不存在冲突。《第九十三条第二款的解释》中以国家工作人员论的村官为“村民委员会等村基层组织人员”，自然包括村民小组组长，但《第九十三条第二款的解释》中村民小组长的职务侵占罪的犯罪对象为七项特定事物所涉及的财产，而《批复》所针对的只是村民小组集体财产。第二，《批复》尽管是针对村民小组组长侵占村民小组集体财产的行为，然而，结合《第九十三条第二款的解释》以及《刑法》第二百七十一条之规定来看，小组长和其他村官非法侵占七项特定事物所涉及财产以外的任何集体财产都可以构成职务侵占罪。

2．关于村官犯挪用资金犯罪

挪用资金犯罪主体包括“其他单位工作人员”，当然也包括村官。基于这一法理分析，村官挪用《第九十三条第二款的解释》所列七项事务所涉资金以外的资金构成犯罪的，构成挪用资金罪，而不是无罪。

这里有一个疑问，那就是村民小组长是否能够成为挪用资金犯罪的主体？《批复》只是明确了村民小组长可以成为职务侵占罪的主体，而对于小组长能够成为挪用资金犯罪的主体没有明确。笔者认为村民小组长当然能够成为挪用资金犯罪的主体，理由如下：《批复》的性质是司法解释。司法解释不同于立法解释和法律修正案，其目的在于对法律在如何具体的司法适用过程中产生的疑问进行明确。因此，司法解释的前提是法律规定在具体的司法适用过程中产生了歧义，而非司法实践出现新情况或者法律规定缺位。因此，《批复》对《刑法》第二百七十一条的“其他单位工作人员”的解释并不是对“其他单位工作人员”这一概念的外延的进一步明确，而是对司法实践中的对该概念理解的分歧进行断定。因此，理论上讲，“其他单位工作人员”包括村民小组长，而《批复》只是对这一判断的肯定。基于以上理论分析，笔者以为，《刑法》第二百七十二条中的“其他单位工作人员”同样包括村民小组长，也即村民小组长能够成为挪用资金罪的主体。

3.关于村官犯挪用特定款物犯罪

根据《刑法》第二百七十三条的规定，只要是能够主管、经手、经营用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的工作人员，包括国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手、管理上述八项款物的工作人员，都能够成为挪用特定款物罪的主体。根据《村民委员会组织法》，进行救灾、防汛、扶贫、移民、救济等款物的管理和发放是村民委员会的职责之一，因此，村官当然能够成为挪用特定款物罪的主体。但是，村官挪用特定款物的行为可能触犯的犯罪比较复杂，可作如下分析：第一，村官将特定款物挪作他用的行为构成挪用特定款物罪；第二，村官将特定款物非法据为己有的行为如果属于《第九十三条第二款的解释》规定的情形，则构成贪污罪；如果不属于《第九十三条第二款的解释》规定的情形，则构成职务侵占罪。□

参考文献：

［1］李鹏飞，陶霞.村官职务犯罪若干问题研究［J］.乡镇经济，2008（3）.

［2］杜萌，赵阳.涉农贪污贿赂犯罪增多 检察官较量蚕食国家惠农政策蛀虫［N］.法制日报，2008-6-25.

［3］最高检：重点查办涉农职务犯罪8大重点案件.腾讯网.http：//news.qq.com/a/20080508/002565.htm

［4］王洪松，赵海，谢印红.“村官”受贿犯罪缘何减少了？.正义网.http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［4］村官卖地拿好处难定受贿，职务犯罪存法律盲区.浙江在线新闻网.http：//www.zjol.com.cn/05society/system/2005/04/05/006085707.shtml

［6］王洪松，赵海，谢印红.“村官”受贿犯罪缘何减少了？.正义网.http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［7］“村官在自治范围内索贿受贿如何处理？”专题研讨.http：//review.jcrb.com/zyw/cgsh/

［8］克臣，张坤.村官胆子真不小，受贿也敢打收条［J］.农业知识.2002(10）.

责任编辑：钱国华