构建统筹城乡党建工作新格局的实践与思考

周建军

摘 要：通过统筹城乡党建工作规划、形成覆盖城乡的组织网络、构建一体化的动态管理体系、组建符合城乡实际的服务体系、形成城乡联动的关怀激励帮扶体系、健全城乡联动的保障机制等方法，无锡市构建起统筹城乡的党建工作新格局。

关键词：党的建设；基层组织；城乡联动

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0032-04

党的十七大明确要求建立健全城乡党的基层组织互帮机制。近年来，无锡市各级党组织按照中央的要求，坚持统筹城乡发展，系统推进基层党建，形成了以城带乡、城乡联动的党建工作新格局，为无锡经济社会又好又快发展提供了强有力的政治保证和组织保证。

一、构建统筹城乡党建工作新格局的有益探索

进入新世纪，伴随着“苏南模式”向“新苏南模式”的嬗变，无锡的工业化、城市化进入了提速发展的阶段。统筹城乡建设，共享发展成果，构建和谐社会，既对城乡党建工作提出了新的挑战，也为创新城乡党建工作提供了广阔的实践空间。近年来，无锡各级党组织着重在以下六个方面进行了积极的探索。

第一，统筹党建规划，系统推进城乡党建工作的总体部署。一是建设“强基工程”，统筹城乡基层党建工作。在经济转轨、社会转型的新形势下，城乡党的基层组织建设整体进入了一个调整和变革时期。无锡市委在深入调查、认真研究城乡党建新情况新特点的基础上，统筹规划部署城乡党的建设工作，于2004年制定出台了《关于全面推进“强基工程”，加强和改进基层党组织建设的意见》，作为统筹城乡基层党的建设的总体规划和战略部署。在这个《意见》中，市委从指导思想到目标任务，从组织设置到制度保障，对各类基层党组织建设都提出了明确要求和具体措施，为全面推进城乡党建联动提供了有力的政策指导和保障。二是颁发“行动纲要”，系统推进城乡党的建设。随着党的建设新的伟大工程不断推进，无锡市委深深地体会到，统筹城乡党建和统筹城乡发展同样是一项系统工程，必须通盘谋划、统一部署、整体推进。为此，在市第十一次党代会上，市委确立了争创全省党的建设模范区的奋斗目标，随即颁发了《争创全省党的建设模范区行动纲要》。市委从党要管党的要求出发，立足于走在全省前列的目标定位，把统筹城乡党建工作，加强基层党的建设，作为一项基础工程，纳入党的建设新的伟大工程，统一规划部署，并将基层党建工作的目标要求，作为考核地方党委工作的重要内容，使以往的“软任务”变成了“硬指标”，真正把统筹城乡党建工作落到了实处。

第二，创新组织设置，形成覆盖城乡的新型组织网络体系。一是创新农村基层党组织设置。在行政村党组织普遍由党支部升格为党总支、党委的基础上，适应党组织扁平化管理的要求，实行村居联建、村企联建，探索以大带小、以强带弱的党组织联合组建模式。适应农业专业化生产的要求，探索把党组织建在农业产业链上，建在农业行业协会上，优化了基层党组织设置，走出了一条“以党组织为核心，产业链为基础，行业为纽带”的农村基层党组织设置新路子。二是创新园区基层党组织设置。无锡市委在江苏率先构建市、市（县）区、镇（街道）新经济社会组织党工委三级管理体系的同时，以镇（街道）工业集中区党工委为主体，建立了“集中区党工委、行政管理服务中心党总支、企业党支部或党小组”三级组织体系，明确集中区党组织由镇（街道）党工委统一管理，并在集中区搭建公共服务平台，为企业党组织和党员提供服务；以大型商贸楼宇、专业市场和建设工程项目为主体，建立了楼宇党组织、市场党组织、工地党组织等，从而进一步完善了“两新”组织党建的管理网络，实现了在“两新”组织中党的组织和党的工作全覆盖。至2007年底，全市规模以上非公企业党组织单独组建率达到95%以上，整体组建率达到99%以上，部分市（县）区达到了100%，实现了规模以上非公企业党组织动态组建全覆盖的目标。三是创新社区基层党组织设置。在优化城市社区组织设置，构建区域性党组织联动机制的同时，适应农村城镇化、农民居民化、城乡一体化的新趋势，借鉴城市社区党建工作的经验和做法，积极创新农村社区党组织设置，形成了“镇（街道）党（工）委、社区党组织、片区党支部、楼幢党小组”四级组织管理网络。对村、居混合型社区，则采用以村带居、双向管理的过渡模式，把基层党建工作落到实处。

第三，城乡组织联管，形成一体化的党员动态管理体系。一是城乡流动党员管理网络全覆盖。建立健全市、市（县）区、镇（街道）三级流动党员管理站，推进市（县）区、镇（街道）党员服务中心建设和社区、经济园区、商务楼宇、集贸市场、大型民营企业及各类中介机构等流动人口集中地的党员服务站（点）建设，确保流动党员都能就近找到党组织，为流动党员转接组织关系、参与组织活动、咨询相关政策、接受党组织教育管理提供便利。二是城乡流动党员信息管理一体化。积极探索流动党员信息化管理新路子，实现流动党员转接组织关系的信息化操作、参加组织生活的动态化管理和流动分布情况的及时反映，进一步增强党组织对流动党员的有效教育和规范管理。目前，无锡市各镇、街道普遍建立了流动党员信息库，对流动党员实施动态管理和有效教育，进一步密切了党组织与流动党员的双向联系。三是城乡流动党员服务工作社区化。以镇（街道）党员服务中心为依托，全面推广城市社区流动党员服务工作，建立健全流动党员再就业援助体系和帮困互助机制，积极为流动党员提供就业、培训和权益保障等方面的服务，从生活、工作和学习等方面予以必要的关心和帮助，切实增强了流动党员的组织归属感和政治责任感。

第四，整合各方资源，形成符合城乡实际的服务体系。一是推进城乡互动的人才流动共享机制。继续加大从市、区机关选派优秀年轻干部到镇（街道）、村（社区）挂职或任职锻炼的力度，选拔大学毕业生到农村工作，建立优秀选调生进镇、村制度，组织农村干部到城市社区、镇机关和区县部门挂职锻炼。二是整合城乡先进典型资源，充分发挥先进典型的示范效应。无锡全市组织开展了“乡村学华西、农村干部学吴仁宝”的“双学”活动，创建基层党建示范点和创建“三型”党组织活动，推出了吴仁宝、华西村、一汽锡柴、玉祁镇、南尖社区等一批城市和农村的基层党建工作先进典型，在全市形成了典型引路、城乡互学互促的良好局面。三是合理配置公共服务资源。近年来，无锡在大力加强村级活动场所基础设施建设，全面开展村、社区党员活动室达标活动的基础上，专门下发了《关于加强我市党员服务中心建设的意见》，并采取政府引导、社会扶持、市场运作的办法，建立镇村文化体育中心、卫生保障中心、养老保障中心、社区“一站式”服务大厅等综合性公共服务平台，基本满足了广大党员和农民群众的需求。目前，全市43个镇已100%建立了党员服务中心，811个村40%建立了党员服务中心。这些公共服务平台，在推进农村经济社会发展中发挥了重要作用，真正成为流动党员的接纳地，“两新”组织构建党的基层组织的孵化器，区域内基层党组织共享的资源平台，党组织服务党员群众、服务基层的重要阵地。

第五，创新活动载体，形成城乡联动的党内关怀激励帮扶体系。一是组织党员志愿者活动。目前，全市已有6万多名党员注册志愿者，组建了上千支志愿服务队，常年开展“扶贫帮困”大行动，关心农村困难党员、弱势群体，进一步密切了党群、干群关系，大大提高了和谐宜人新无锡的幸福指数。二是建立党内保障机制。建立市、市（县）区、镇（街道）基层党建工作专项资金，加大党内表彰、帮扶力度。积极推进村组织和村干部规范管理，如江阴市在全面实行行政村定员干部基本报酬统筹和解决村干部历年积欠工资的基础上，探索建立了村组织和村干部规范化管理的一整套制度。建立健全镇村干部民主评议制度和镇村务公开、厂务公开、政务公开等民主制度，把农村基层干部置于制度约束和群众监督之下。三是推进机关与农村结对共建。如全市组织100多个机关与100多个经济薄弱村开展“百村奔小康”结对共建，通过引进项目、智力扶持、创新管理等方式，帮助薄弱村尽快脱贫致富，把农村基层党组织建设同机关作风建设及富民工程有机结合起来，探索“让干部经常受教育，群众长期得实惠”的新途径。各地组织开展了党员结对帮扶家庭活动，建立机关部门与村、干部与困难党员、党员与困难群众结对挂钩的服务制度。四是推进企业与农村结对共建。全市组织700多个行政村与规模工商企业“联姻”，通过村企互动、以工促农，集聚资源、技术、信息和资本等优势，用发展工业的理念发展农业，创新现代农业发展路径，大力提升现代农业发展水平，切实增强农村基层党组织的创造力。全市近年来已累计吸引工商资本投农达65亿元，发展市级以上农业龙头企业56家。

第六，统筹各种要素，建立健全城乡联动的党建保障机制。按照以城带乡、城乡一体的要求，建立健全城乡互动的党建工作领导机制、责任机制、指导机制和经费保障机制，形成构建基层党建新格局的强大合力。一是健全党建工作领导机制。全面整合党建部门力量，探索建立城乡党建联席会制度，健全城乡党建工作协调联动机制，努力把统筹城乡党建工作向纵深推进。二是健全党建工作责任考核机制。建立健全党建工作责任制，完善领导干部定点联系基层党建工作制度和城市党员联系农村党员工作制度，逐级建立督查指导制度，完善城乡党组织结对共建考核办法，把结对共建工作业绩纳入各单位年度重点工作考核内容。三是健全党建工作指导机制。从各级机关下派党建工作巡视员和党建工作指导员，重点加强对城乡“两新”组织党建工作的督促和指导，提升基层党建工作整体水平。四是健全党建经费保障机制。市财政每年划拨基层党建专项资金300万元，人才工作专项资金600万元，党员、干部培训专项资金300万元，统筹安排使用城乡党建工作经费。各市（县）区及镇、开发区、街道也相应配套了党建资金，各级党组织建立了多渠道筹集党建工作经费的机制，从而确保了城乡党组织开展工作的经费来源。

二、构建统筹城乡党建工作新格局亟待解决的主要问题

近年来，无锡各级党组织以改革创新的精神统筹城乡党建工作，取得了明显成效，产生了良好的社会反响。但在深入推进这项工作、建立长效机制中，也遇到一些亟待解决的问题。

一是亟待增强统筹城乡党建工作的内在动力。实践表明，目前统筹城乡党建工作主要依靠各级地方党委和政府的强势推动，相当一部分基层党组织和党员普遍存在“要我搞”的思想障碍，城市与农村之间，机关与基层之间，党建工作条块分割、资源配置失衡的现象仍然较为突出。亟待深入研究城乡党建工作的内在联系，按照经济社会发展要求，找准城乡党建工作合作互动的结合点，在统筹中使城乡党组织实现共赢，在共赢中推动城乡党建共进，真正激发城乡党组织联动联建的内在动力。

二是亟待打破统筹城乡党建工作的利益瓶颈。因城乡二元结构的影响，加之城乡党组织之间经济调控能力差异较大，在涉及到单位具体利益关系时，工作常常难以推动，存在“联”而不紧、“联”而不顺、“联”而不宽的问题。特别是在共享人才资源、服务资源等方面，往往难以操作。因区域经济基础的不同和交通条件等因素的限制，城乡党建资源难以充分互补。总体来看，农村和新经济社会组织党建资源相对匮乏，而城市和机关党建资源相对闲置，这在一定程度上制约着城乡党的建设统筹发展。

三是亟待形成统筹城乡党建工作的闭环效应。在推进城乡党员一体化管理工作中，因各地基础设施和信息化程度不同，导致一些工作难以对接。譬如，党员信息化管理工作目前尚难在全省、全国范围内推开，而如果仅在某个区域形成闭环管理，无疑成本过高，效果甚微。目前，无锡在整合远程教育网络等信息化资源过程中，也碰到诸多矛盾，受到行业所有、部门所有等因素的束缚，进展较为缓慢。

四是亟待打造统筹城乡党建的辐射平台。从无锡统筹城乡党建的实践来看，镇、街道党（工）委是统筹城乡党建的直接组织者、推动者，镇、街道党员服务中心是统筹城乡党建的连结点、主阵地。为此，近年来无锡采取一系列措施，进一步加大对镇、街道党组织的建设力度和扶持力度，取得了一定成效。但对照把镇、街道党委真正建设成为统揽全局、协调各方的领导核心，把镇、街道党员服务中心建设成为服务党员、凝聚群众的精神殿堂，使其切实承担起统筹城乡党建工作的桥梁和纽带、放大城乡党建资源整合优势的辐射平台这样的目标定位，尚有很大差距，需要中央和省委提供政策支持。

五是亟待拓宽统筹城乡党建的社会渠道。构建和谐社会是一个宏大的系统工程，涉及到全社会的方方面面，需要整合各种社会力量。所以，要把统筹城乡党建工作纳入到构建和谐社会的系统工程之中，纳入到现代社会管理工作之中，与行政组织对接，与慈善机构对接，与社会工作长效机制对接，以统筹城乡党建工作来引领统筹城乡社会工作，形成全面覆盖、长效管理的统筹机制，在更大范围、更高水平上服务党员，造福人民。

三、构建统筹城乡党建工作新格局的对策建议

构建统筹城乡党建新格局既是一个重大的实践课题，也是一个崭新的理论课题；既需要自下而上的探索创新，也需要自上而下的系统推进，更需要立足于党的自身建设，进行深层次的理性思考和体制机制的配套改革。为此，笔者提出如下对策建议：

一是在指导思想上“统”，进一步增强全党各级的执政意识。一党执政，多党合作，是中国特色社会主义政体的独特优势。这既是历史的选择，也是人民的选择。全党各级理应一以贯之地坚持和巩固党的执政地位。但是，当前在党员干部队伍中存在着种种错误认识和疑虑，在一定程度上影响了党的建设工作。因此，在构建统筹城乡党建新格局中，首要的任务就是统一思想。无论是党委工作部门的党员干部，还是行政部门的党员干部，都要确立“执政必须行政，行政服从执政”的理念，正确处理好党委、政府、市场主体之间的关系，立足于执政主体的角色定位，自觉坚持党的领导，支持和推进统筹城乡党建工作。

二是在组织机构上“统”，自上而下推进党群系统工作机构的改革。党的十七大对加快我国行政体制改革提出了明确要求，目前，“大部委”制改革已有实质性进展。而从无锡这样的地级市来看，现行的党群机构设置和人员配备情况，已远远落后于社会转型和统筹城乡党建工作的要求。建议中央与推进“大部委”行政体制改革同步进行党群系统的机构改革工作，着力健全与党情、国情相适应的执政新体系，从而为构建统筹城乡党建工作新格局提供体制机构保证。

三是在基础建设上“统”，构建覆盖全国城乡的信息化网络。近年来，在中组部的精心部署和直接推动下，各地特别是试点地区统筹城乡党建工作的基础建设水平都有明显提升，这为在全国范围内构建覆盖城乡的信息化网络奠定了坚实的基础。建议中央以村、社区党组织为主体，整合远程教育、公共信息等网络和服务资源，进一步加快党内信息化工程建设步伐，使各地党组织特别是城乡基层党组织尽快在同一管理平台上实现工作对接和更高层次上的工作统筹。

四是在功能集聚上“统”，把乡镇、街道打造成统筹城乡党建的辐射平台。乡镇、街道党组织是党为民执政的基石，也是构建统筹城乡党建的关键，起到承上启下、协调各方的作用。建议中央组织部专门出台关于在统筹城乡党建中切实加强乡镇、街道党组织建设的意见，赋予乡镇、街道党组织在统筹城乡党建工作中切实履行和发挥“领导核心”的应有职能和作用，使其真正发挥出对各类“政治核心”基层党组织，特别是“两新”组织党的建设工作的辐射功能和支撑作用。用科学发展观来考量基层党组织的执政成本，这是最必要也是最经济和有效的投入。□

责任编辑：王清明