美国人力资源开发与人的现代化发展刍议

王 丰

摘要：美国社会经济发展进步的历史就是美国国民素质提升和人力资源不断开发的历史。美国政府在经济发展的同时，不断-调整教育、医疗和人才引进等政策，内培与外引相结合、人的发展与经济社会发展相协调。从市场运行的作用机制看，正是美国健全的人力资源发展措施为美国产业结构高度化发展提供了基本条件。

关键词：人的现代化人力资源美国

对一个国家个人现代性的研究是现代化理论中的重要部分，因为人既是现代化的目的，又是现代化的手段。一个国家或企业即使有先进的制度。但如果缺乏能赋予这些制度以真实生命力的广泛现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人自身还未从心理、思想、态度和行为上都经历一个向现代化的转变，就会导致制度的畸形发展甚至失败，再完善的现代制度和管理方式也不起作用。在当代，虽然不消多时就可从互联网上下载任何一个发达国家的全部法典规章，经济、社会管理模式的国际借鉴也非常普遍，但各国和各地区的实际运行效果并不相同。原因就在于不同国家国民素质、文化传统和人力资源禀赋是不同的，而一国现代化水平与之息息相关，互为因果。美国社会经济发展进步的历史也就是美国国民素质提升和人力资源不断开发的历史。在此。本文从国民教育、社会保障(健康医疗卫生，就业等内容)、美国政府的人才政策三个方面考察美国人力资源开发与人的现代化发展的主要经验，

一、国民教育

所谓人的现代化，主要是指人的素质的普遍提高和全面发展，包括人的思维方式、价值观念、生活方式和行为方式由“传统人”向“现代人”的转变。这种转变从根本上说是社会发展过程中社会主体的生存方式和发展状态的历史转型，既包括对民族优良传统的继承与弘扬，也包括对现代意识和时代精神的接受与实施。国民教育在人的现代化过程中发挥着最为关键的作用。只有充分了解教育在人的现代化过程中的作用，努力将中国由人口大国转变成为人力资源大国，才能更好地实现社会现代化与人的现代化的共同发展。

美国完善的教育体制与有序推进的教育发展战略使得当代美国国民教育理念和管理制度呈现出以下特征。

第一，通过立法推进与经济发展阶段相适应的教育发展战略。美国是最早普及初等和中等义务教育的国家。从1852-1919年。美国所有州都通过了义务教育法，全国基本普及8年义务教育，为当时经济赶超欧洲老牌资本主义国家奠定了人力资源基础。到二战前，美国又基本普及了中等义务教育。这比英法德等发达国家早三四十年。从1911—1941年，美国实现了高等教育普及化，使得美国产业劳动力和从业人员整体文化程度远远领先于其他国家。虽然第二次产业革命的主要技术发明诞生在欧洲大陆，但毫无疑问，美国是第二次产业革命的最大赢家。它在这段时间完成了现代工业体系的建设，一跃成为世界第一强国，并在以后的产业技术革命浪潮中引领技术发展的方向。美国政府同样重视成人教育，1963年政府颁布了《职业教育法》，1966年颁布了《成人教育法》，把包括职业技能培训在内的成人教育作为人力资源开发、保持产业竞争力的重要手段。美国在经济发展中所取得的成就无不与其在教育上的领先战略有关。

第二，除了立法保障各个年龄阶段、社会阶层和职业类型的美国公民都能及时得到应有的教育机会，美国教育战略思想的另一个重点就是基础教育质量的均等，优质教育机会获取的公平。美国联邦政府与州政府每年向各公立学校拨付教育经费，用于缩小贫富学区间的差距，改变学区财政收入和经费悬殊状况。联邦政府拨款资助地方招募优秀人才充实教师队伍，提高教师队伍质量。美国大学健全的奖学金制度也为很多低收入家庭的孩子提供了获得优质教育的机会。然而，大量公立学校的存在仅仅解决了教育普及问题，由于多数美国孩子都是就近在本社区的学校上学，这种缺乏灵活激励机制的教育体制，造成公立学校管理不善，教育质量低下。教育资源浪费等问题。公私立学校的差距在不断扩大。近年来。美国政府正在进行的教育体制试图寻找教育机会公平与教育资源配置效率矛盾的解决方案。例如，建立择校制度打破地方公立学校系统对于它们服务区域学生所拥有的“垄断特权”，鼓励多种形式的公立学校运行模式，建立健全学校责任考核体系等等。

第三，地方自治与民众参与管理的基础教育管理模式使美国的基础教育更具有务实性和创新性。在初、中等教育的具体管理和运作中，地方学区起着非常重要的作用。目前，全美除夏威夷州以外，各地都设有地方学区具体负责公立中小学的设立和管理等。根据2002—2003年的统计数字，美国共有14,465个学区。地方学区的领导成员一般包括5—7人，其中部分成员由地方政府任命，其他成员则由当地居民选举产生。各学区领导成员所组成的学区教育委员会根据州的政策等，责成地方教育行政管理部门及其工作人员。具体管理地方公立中小学教育。

第四，美国教育民主化的特征促使高等教育体系的多元化发展。美国高等教育的运行和管理体制中，联邦政府、州政府和高等院校的全国性组织作为三个关键性的环节。发挥着不同的作用。联邦政府为高等教育提供的经费虽然只占高等学校总经费的11.2％。但是为大学生提供奖学金、贷款和对大学研发活动提供经费的额度却远远超过各州政府、工业界及其它捐款者。此外，联邦政府还在税收政策方面支持高等教育，如规定高等院校筹措的经费以及家庭为子女准备的教育费用可以减税等。美国各州政府对州内公立高等学校的规划、运行和体制等均有规范性的文件。但总的来讲，州政府只是为高等院校的运行提供法律框架，而各类高校自发形成的各种全国性、区域性或行业性组织，对高等学校运行和体制规范起着非常重要的作用。美国教育民主自治管理带动的非官方教育投资力量与管理热情极大地促进了教育体系的多元化发展。一些社会团体的基金会资助学校承担特定的教学和科研任务，组织各种教育和教学实验与改革，筹建社会经济发展所需的各种新专业；并在教育管理方面，凭借教学实际经验向政府提出政策改进建议，推动教育质量改善。

第五，美国政府非常重视扶持职业教育，并重视继续教育。美国政府早在1963年就颁布了《职业教育法》。1990年通过了新的职业教育法，明确联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项补助经费，并进一步建立和完善了职业教育的资格证书和资格鉴定制度。美国职业教育的发展与两年制的社区学院有很大关系。可以说，美国有着世界上最完善的社区学院系统，即大众教育系统，目前60％以上的大学都是社区学院。社区学院作为美国高等教育中最大和最有活力的一个办学机构，培养了大量训练有素的技术人员和普通劳动者，也为高层次人才的培养提供了后备军。美国政府同样重视继续教育，每年用于国民知识培训的资金达1000亿美元，每年有2300万人接受继续教育，其中工程师就有50多万名。为从法律上保证继续教育的发展，美

国于1966年就颁布了《成人教育法》，要求所有雇主每年必须至少以其全员工资总额的1％用于雇员的教育与培训，每年上交其工资总额的1％作为国家技能开发资金。为鼓励企业对员工开展继续教育与培训，联邦政府还在税收政策上予以优惠，允许企业将教育开支列入成本，免予征税。80年代中后期，美国企业界职工教育培训支出总额已超过联邦政府全国国民教育的年度总预算，目前每年达2100亿美元左右。全美有97％的企业为职工制订了培训计划。由于重视教育，美国劳动者的素质很高。目前就业人员的平均受教育时间已超过13年，受过高等教育人数占55％，知识工人占整个就业者的2／5。

二、美国政府的人才引进政策

虽然美国政府在历史上不同时期为发展教育做出了很大的努力并取得了不凡业绩，但如果没有成千上万的外来人才和其他外来移民，美国的经济和高科技就受到很大制约。翻开美国历史可以看到，如果没有外来移民，美国不可能在19世纪末的30年间把一个落后的农业国家建设成为先进的工业强国，也不可能在20世纪长期处于高科技的国际领先地位。吸引并鼓励世界各地优秀人才移民美国是美利坚民族的一个悠久历史传统。美国成功的一个重要因素是它的开放性、兼容性与创造性。来自全世界的优秀移民，用他们的勤劳与智慧创造了一个又一个科技奇迹，极大地促进了美国社会经济的繁荣与发展，使美国在很短的时间内成为一个傲视全球的世界强国。

美国经济发达，人民的生活水平很高，加上良好的科研、创业环境，非常容易吸引世界各国人才到美国工作创业。据不完全统计，自二战以来，美国从世界各地吸纳的高级专门人才超过50万人。在美二战后取得的科技成果中。80％是由引进的外国人才完成的。80年末，在美国获得博士学位中的非美国出生者占到59％，美国工程系科的研究生一半以上是外国人，35％VA下的主讲教师中有60％是外国出生的。目前，美国计算机产业领域半数以上的博士是外国人，在硅谷工作的外籍高级工程师和科技人员的比例达1／3以上。外籍科技人才的大量引进，既为美国节省了大量教育经费，又带来了发展的原动力，使美国的科技一直处于领先地位。

首先，美国政府放宽技术移民准入的限制条件并增加专业人士工作签证名额，美国吸引人才的政策与科学技术的发展和社会的需求息息相关，具有较强的时代特征。美国的科技人才引进政策起源于殖民地时代的移民政策。美国首任财政部长汉密尔顿曾经指出，“移民不仅是扩充人口的重要渠道，也可以为国家提供有用的和充沛的劳动力。因此，打开每一条可能的外来移民之路，是美国的利益之所在”。二战结束后，美国政府根据国内和国际形势的变化，对移民政策进行了多次调整和改革，试图通过对移民法的不断修正来吸引他们所需要的科技人才。其中，最重要的是1952年、1965年和1990年的移民法。50年代以后的《移民法》明确提出，只要是学术、专业上有突出成就的人才，不考虑其年龄、国籍和信仰，一律优先入籍。1965年。美国对国外移民实行优惠，每年留出29000个移民名额专门用于引进外国高科技人才。1990年美国开始实施专门为吸纳国外人才的H-IB签证计划，每年签发6.5万个，有效期为6年。(韩正忠)2006年5月，国会参议院通过了一项移民法案，其中重要条款包括增加11.5万个H-1B临时工作签证，并增加29万个绿卡名额。同时，决定给所有在美国大学接受高等(硕士学位以上)科学、技术、工程、与数学教育的外国学生免除临时工作签证与绿卡配额的限制，只要这些外国学生毕业后愿意留在美国，就可以让他们迅速获得美国公民资格。这个移民法是美国在21世纪通过的首部重要的移民法，它进一步奠定了美国的人才竞争优势，对美国社会的长远发展意义深远，

其次，美国政府建立科学园区，吸纳各国优秀专家，推动本国科技进步和产业升级换代，抢占世界科技竞争制高点通过建设科学园区，美国吸引和接纳了一大批外国优秀专家，极大地促进了科研、教学和生产三位一体的快速发展，从而也推动了经济贸易的不断扩大和发展，并在某种程度上加速了美国工业产品，尤其是电子计算机和半导体产品的升级换代。

在人才吸引的问题上，美国政府的主要作用不是通过行政手段人为影响和干预人才流动，也不是通过临时性的措施和政策对少数人和少数地区提供优惠，更不是拿出金钱和官方职位吸引少数成功者，而是致力于营造公平竞争的就业和创业环境。20世纪30年代以来，美国颁布了20多部有关就业和劳动保护方面的法规，以减少和避免就业领域存在的种族、身份、宗教歧视等行为，为来自不同国家和地区的人才提供了充分的权利保障。美国人力资源开发及管理的社会化程度很高，住房、医疗、保险等都实行了社会化，劳动力不受户籍、地域的限制。因此，科研人员可以根据自己的喜好来选择职业，这也是美国人富于创新精神和工作热情的重要原因。

三、社会保障

社会保障体系的建立是现代社会的一个重要制度特征，是为保证每一个人的生活安全，维持基本生活并保证生活质量，从而保证其生存权和发展权，而采取的社会互助行为，是社会与个人共同现代化的基本制度保障。

与欧洲一些高福利发达国家相比，美国的社会保障制度虽不是最完善、覆盖面最广的，但是它在资金来源渠道、重点保障人群和项目的选择、制度建立中效率与公平的兼顾方面对我国社保发展具有现实的借鉴意义。

首先，美国兴办和管理社会福利保障的主体多元化，公私兼顾，联邦和地方政府兼顾，其侧重点时有调整，并且提供的保障项目非常全面。在社会保障体系中，美国联邦政府起主导作用，州政府和公司、社团与之形成责任分工。各级主体设置的社会福利保障项目，包括健康医疗保障、住房保障、妇幼及残疾福利保障、教育保障、失业保险与就业保障等，涉及国民生存、生活与发展的各个方面。这种多元化、多层次的保障制度通过国家立法建立起能维持最低生活水平保障的制度，同时鼓励市场为高层次高质量的保障要求提供服务。这种有重点，根据国情确定优先发展保障内容的做法很值得我们借鉴。

其次，美国社会保障的财政来源具有多渠道特点。联邦提供了主要经费，但不同时期和对不同社会福利项目的侧重点有所不同：政府税收及企业为雇员提供的福利经费成为社会保障项目的重要资金来源：各种社区及各种社会福利组织也为不同利益集团提供社会福利保障的部分经费：私人通过缴纳保险税为特定的保险项目提供了社会保险经费，个人的慈善捐助也占有一定份额。(黄安年，1998)。

再次，美国社会保障项目主要对穷人和弱者倾斜，但总体受惠待遇并不平衡。这也是美国社会保障制度的最主要问题。虽然美国社会保障的内容非常广泛，但保障程度和覆盖面都不如欧洲一些高福利国家。虽然现有体制对穷人和弱者实施较为普遍的社会保障，但是考虑到在税收和退休政策方面对高收入者有利的政策，美国社会保障的受惠待遇仍是不平衡的。加之。美国由初次收入分配导致的基础性贫富差距较大，侧重于济贫的社会保障还是没能对悬殊的贫富差距产生影响，但也一定程度避免了瑞典高水平保障制度所带来的“福利病”。

对一个国家而言，人才的自由发展是社会进步的源泉。我们过去在考察美国工业现代化经验时，往往局限于其市场经济机制的政策与制度建设。而不知完善的市场机制要得以充分有效的运行，需要依靠一个人人能够充分自由发挥作用的劳动力市场。建国以后，美国在经济发展的同时，不断调整教育、医疗和人才引进等政策，内培与外引相结合、人的发展与经济社会发展相协调。从市场运行的作用机制看，正是美国健全的人力资源发展措施为美国产业结构高度化发展提供了基本条件，