中国养老保险制度的未来发展趋势研究

石平崟　侯　凯

摘要：我国老年人口规模大，人口老龄化发展速度快，是在经济不发达的条件下迎来了人口老龄化，针对我国人口老龄化的问题，探讨人口老龄化对我国养老保险制度产生的影响，提出应对措施。

关键词：养老保险制度；发展趋势；人口老龄化

中图分类号：F830文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）05-0113-02

人口老龄结构的老龄化是世界人口发展的基本趋势。这就使我们能够及时顺应人口老龄化趋势，开展科学研究，注重引导和解决好由此引发的一系列社会问题，以充分准备的姿态迎接“银发浪潮”的冲击。中国的基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。

一、中国养老保险制度存在的问题

（一）人口老龄化导致养老负担加重

人口老龄化不仅是老年人占总人口的比例不断提高的过程，而且也是养老金领取者与缴纳养老保险费的在职职工的比例不断提高的过程，从而对养老保险基金的平衡产生直接的影响。根据联合国人口统计司对中国人口的统计与预测资料，自20世纪70年代初以来随着我国人口老龄化进程的逐步加快，65岁及以上人口的负担系数呈现出上升态势。在1970～2000年间，老年负担系数仅增加了2.32个百分点，平均每十年不到0.8个百分点；2000～2010年老年负担系数增长将稍快一些，预计增长1.32个百分点。2010年后，将迎来老年负担系数迅速上升的时期;2010～2020年、2020～2030年、2030～2040年、2040～2050年间，我国65岁以上人口负担系数将分别增加5.43、7.18、11.16和2.39个百分点。

（二）缺乏统一的组织管理和宏观调控机制，政出多门，各行其是

全民职工社会保险多由劳动部门管理和经办，集体职工社会养老保险多由保险公司管理和经办，农民社会养老保险由保险公司和民政部门办理。由于社会养老保险制度改革没有总体规划，缺乏协调平衡机制，部门间各有各的经营政策，方式、方法，相互推诿、相互制肘，造成不必要的浪费。

（三）制度单一，养老保障范围狭小，不能适应多种经济形式和多种用工制度并存的需要

自1951年《劳动保护条例》颁布后，虽经几次修改，但制度单一格局，始终没有打破。现行养老制度只适用于全民所有制，大集体所有制和部分城镇集体所有制单位职工，而其他一些集体单位职工和个体劳动者，都没有退休养老保障，尤其是农民还未解决养老问题。按总体计算，得到养老保险待遇的只有劳动总人数的25%，而劳动总人数的75%尚未解决养老问题。用工形式不同，享受的退休待遇标准也有很大差异。

（四）我国统账结合的部分积累制名不符实

我国养老保险基金在充分考察和借鉴外国经验的基础上，最终选择了部分积累制。但是，我们在具体实施过

程中并没有合理消化新旧制度转轨中的转制成本，由此导致我国统账结合的部分积累制名不符实。

二、中国养老保险制度发展趋势

（一）养老基金积累萎缩趋势

20世纪90年代初养老基金的收入增长缓于支出增长，养老基金积累已出现萎缩迹象。究其原因是多方面的，我认为：

1．长期实行松散的、高比例缴费豁免和因高缴费率而伴之高拒缴率的缴费制；

2．由各种原因所致的陈账拖欠，其中包括深化制度改革的成本和支付标准过高等因素影响；

3．劳动年龄人口就业率及就业效益低下，导致劳动年龄人口增长所带来的提高基金积累的时序优势未能得以充分发挥和显现；

4．收缴面窄而征缴措施不完善；

5．未能有效地实现社会养老保险基金的保值增值；

6.人口老龄化加剧，这是近年来导致养老支出急剧增长的最直接原因。

（二）多样化趋势

养老保险基金的筹措渠道及制度的目标正走向多样化。美国、英国等加大了国民年金中个人缴费的比例。养老保障制度的目标，已由单一的消除贫困、保障老年人的基本生活需要向促进储蓄和经济增长、消除贫困等多重目标转化，并逐步形成多层次、多形式的支柱体系，包括企业（团体）补充养老保险、强制储蓄保险、个少、年金保险等多个层次。实践证明，多样化是最佳的方式。

（三）基金运营商业化趋势

这一趋势包含两个方面内容：一是保险基金由政府暗补转向明补或不补贴，政府为养老保险制度提供法律上的保证，给予投保人税收上的优惠，基金运营遵循商业化的操作原则，最大可能地保值增值；二是政府只对少数重要保险项目的基金进行管理，亲自运营或制定某些重要的全国性统一的标准，而大多数项目交由地方非营利性社会机构甚至私营商业保险公司负责，政府的责任仅限于严格的法律监督、业务指导和最后担保，不直接参与经营。如智利首先在全国范围内成立了一定数量的退休基金管理公司，负责经营管理全国的养老保险业务。

三、对中国养老保险制度未来发展的建议

（一）应进行更进一步的制度改革

进一步实施养老保险制度改革城镇职工养老保险制度目前面临很多问题，且现有的思路难以充分解决问题。因此应进行更进一步的制度改革。考虑到现行制度的问题及未来发展的要求，新制度设计至少要解决几个关键问题：一是以高替代率为标志的政府法定保障计划所提供的保障标准过高问题；二是体制内抚养率过高的问题。正是这两个问题交织在一起，导致了体制本身在财务上的不可持续，并导致了过高的缴费率，形成了扩大覆盖面的障碍；三是要实施政府、雇主与个人之间责任的合理分工以及在具体组织过程中政府职能与市场职能的有机结合。基于这几点，一个可以考虑的新体制框架是实施低水平的政府强制保险与自愿的企业（雇主）年金计划相结合。

（二）逐步实现费用征收的多元化

在考虑企业和个人经济承受能力的前提下，逐步减少企业的养老保险的交费率，引进“受益者负担”的原则，以解决养老保险的财源问题。在费税改革方面，在适当的时候，将“费”变为税，保证社会保障的资金来源。此外还可提高一些社会福利设施的收费标准和扩大有偿服务范围。

（三）加强养老保险基金投资运营，提高基金收益率

社会养老保险基金不但要有积累，而且这些积累应该取得较高的回报率。回报率的高低在长期内会对养老保险的可持续发展产生重大影响。根据世界银行所作的模拟结果表明，养老保险的缴费率对于养老基金的投资回报率的变化非常敏感。因此，首先应特别重视养老保险基金的安全，防止基金被贪污挪用；其次，才谈得上对基金进行高效的投资运用，进行较为广泛的投资；最后，及时向投保人公布基金的投资方向，投资效果，接受监督。这样，可以提高投保人缴费的信心和积极性，降低保险费率提高的压力，增强基金平衡的能动性。

（四）坚持政企分开，政府主要通过立法和宏观调控推动社会保障事业的发展

政府在社会保障中的主要职责应是制订和颁布社会保障法律法规，并依法监督社会保障的实施；具体操作与管理社会保障的事务，则本着政企分开的原则，可由各保险专门机构或各类保险公司负责。事实证明，将立法者与执法者分开，行政管理与基金管理分开，不仅有利于执法的公正性，更有利于政府加强对社会保障的宏观管理，也有利于我国社会保障事业的发展。

（五）逐步提高退休年龄，严格控制提前退休

一是考虑到我国现行职工退休基本上仍按1951年所颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定的退休年龄执行，但当时的平均预期寿命不足50岁，到目前已超过72岁，而且还在继续延长；二是平均受教育年限延长，初始就业年龄推迟，退休年龄有提高的必要性；三是人口老龄化程度的加深，在职职工养老负担加重，延迟退休既可以增加养老基金的积累年限，同时，又相对减少领取养老金的时间，因而对养老基金平衡的作用是相当显著的。延迟退休也是发达国家应付人口老龄化的重要法宝。为了成功地应对人口老龄化，一是在未来20年或更长一段时期内，逐步将男子退休年龄由现在的60岁提高到65岁，女子由50岁或55岁提高到60岁或63岁；或者将退休年龄盯住预期寿命，将退休后的余命控制在一定范围内，如15～20年内。二是实行弹性退休制，在一定年限范围内，允许选择退休，或选择继续工作，但鼓励继续工作。三是严格控制提前退休，鼓励延迟退休。一般地，提前退休领取减额养老金，延迟退休领取增额养老金，但这个额度必须依据精算原则来计算，否则达不到抑制提前退休的目的。

（六）必须建立一种适应市场经济需要、形式多样、标准有别、层次不同的养老保险制度

笔者认为，应建立养老保险的双轨制，即法定基本养老保险和非法定补充养老保险。养老保险的最根本目的是保障老年人在丧失劳动能力后的基本生活，对企事业单位必须由国家立法强制实施，按期交费，采取统一的给付标准，以确保这部分老年人的生活稳定。目前，对这种养老保险仍可采取现收现付资金方式，它具有保障面广，社会互助性强的特点，能较好解决养老保险费用负担畸重畸轻的状况。对个体劳动者可采取自愿保险方式，保险金给付标准和交付保费多少，由保户根据需求和交费能力自定。

（七）缴纳保险金，保证退休金的合理发放

鉴于我国国民自我保障意识的淡薄，个人储蓄养老有必要通过一种法定形式，让职工按其工资的一定比例交纳养老保险金，企业也支付同样或者略多一些的保险金，作为老年基金转入有关专门机构，再规定职工退休后的一定提取办法，保证退休金的合理发放；对农民和其他各种形式的劳动者来说，也让他们以自己劳动收入的一部分转入养老基金，变家庭单线养老为社会与家庭双重养老，并逐步向社会赡养过渡。

社会保障制度的建设是一个长期不懈的过程，制度的落脚点需根据具体的社会情况而定，社会保障只有打破过去封闭运行的状况，形成一个开放的体系，解决好改革和制度建设中的改革观和具体制度设计问题，才能为我国的社会保障事业完善的发展，为我国建设有中国特色的社会主义国家的进程中发挥应有的作用。

参考文献

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[2]胡晓义．中国社会保障[M]．北京:中国社会保障杂志社，1999-2006．

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[4]陈佳贵．中国社会保障发展报告（1997-2001年）[M]．北京：社会科学文献出版社，2001．

作者简介：石平崟（1954- ），男，河南汤阴人，河北省邯郸市冀中能源峰峰集团铁路运营分公司经理，主要从事管理工作；侯凯（1977- ），男，河南新乡人，河北省邯郸市冀中能源峰峰集团铁路运营分公司社会保险事业室主任，主要从事社会保险工作。