试论公共危机中非营利组织的作用

刘　勤　刘春湘

摘要：在公共危机中，政府并不是万能的，非营利组织的参与必不可少。完整的公共危机管理过程包括危机预警、危机防备、危机处理和危机善后四个阶段，在这其中，非营利组织都将发挥着不可或缺的作用。文章从公共危机管理不同阶段来分析非营利组织参与公共危机管理的理想作用。

关键词：公共危机；非营利组织；危机预警

中图分类号：C916文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）05-0104-02

非营利组织是指在政府、营利企业之外的领域中具有不同程度自治性的、不以营利为目的的正式组织。公共危机管理是政府公共管理与服务的重要内容，应当由政府干预，负起相应的责任。但政府并不是万能的。从美国的9·11事件到西班牙3·11事件，从印尼巴厘岛爆炸案到巴基斯坦的汽车爆炸案，从美国炭疽传播恐慌到我国2008年的南方冰雪灾害和5·12地震，这一切表明世界各国政府面临着各种公共危机强烈冲击，政府不是万能的，政府也会失灵。因此，非营利组织就成为客观必须存在的。

一、非营利组织参与公共危机管理的客观必然性

（一）现代治理理论的发展，要求政府与非营利组织合作

现代治理理论认为，对于现代社会的公共管理，政府与市场一样都存在其固有缺陷，在“看不见的手”与“看得见的手”之外，还有“第三只手”即市民社会，发展市民社会是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。依据治理理论的要求，在危机管理中，政府应加强与市民社会的代表即非营利组织的合作，极力培育和发展非营利组织，使政府与非营利组织既能在各自优势范围内发挥作用，又能建立起互助合作机制。

（二）政府传统危机管理方式失灵，促使政府与非营利组织合作

在利益多元化的今天，以政府目标代替全社会不同阶层和社群利益要求的应急管理机制已经力不从心了。现代政府的危机管理的核心是在加强与社会合作、强调政府在履行其公共职能的同时，还应利用其权威鼓励非营利组织参与公共危机的预防、恢复等管理工作，建立一种政府、非营利组织和公众互动行为模式的合作性的危机管理机制。

（三）转型期我国公共危机呈现多元化、复杂化、国际化等新特点

根据国外发展理论的研究，人均GDP从1000美元到3000美元时，社会分化加速，是社会矛盾凸显期，而2008年我国人均GDP已经突破3000美元，这说明我国已处在社会矛盾和冲突加剧时期以及社会变革时期，在这种变革中，利益和权力将在不同主体之间进行重新分配、转移，如果各种利益调整和权力分配不能妥善解决，就会引发各种危机。目前我国的公共危机事件呈现出一些新特点，从发生范围和频率来看，呈现多元化和常态化，除传统的自然灾害和生产性危机之外，群体性对抗事件、突发公共安全事件、突发公共卫生事件等日益突出；从公共危机的诱因来看，日益复杂化和多样化；从传播速度来看，在当今电视、电话、互联网日益发达的今天，各种公共危机信息传播速度加快；从波及范围来看，在经济全球化和世界一体化的形势下，公共危机日益国际化。这种情况

下，危机管理中单靠政府单兵突进，没有专业化的非营利组织合作就很难想象。

二、非营利组织在公共危机事件中的作用

2008年初的南方冰雪灾害和5·12的汶川大地震给中国社会带来巨大创伤。应该说，中国的非营利组织在这场灾难中显示出了其强大的能力，但同时也暴露了很多一直存在却没有引起我们重视的弊端和症结。灾难总会过去，终有一天它会退出媒体的头版头条，但苦难不会因媒体的不再聚焦而消失。在我们这个多难兴邦的国度，谁也不能保证今后将不再有灾难发生，所以我们现在应该“痛定思痛”，“居安思危”，“未雨绸缪”。完整的公共危机管理过程包括危机预警、危机防备、危机处理和危机善后四个阶段。本文试从公共危机管理不同阶段来分析非营利组织参与公共危机管理的作用。

（一）非营利组织在危机预警阶段的作用

1. 监测、发现危机的存在，为防范危机提供准备和依据。警惕性和危机意识是危机预警的起点。美国危机管理学院Smith说:“警惕性是首要的，大部分危机是可以避免的。”在中国，警惕性和危机意识的欠缺令人堪忧。当今气候变化无常，冰雪已经不再是北方的“专利”，所以南方的人们也应该随着环境变化而改变。2008年初的冰雪灾害在很大程度上可以说是人们缺乏环境危机意识而产生的，比如南方的水管等大都暴露在外，而且冬天也不对其采取防护措施，这都是危机意识缺乏的表现。而在5·12地震中，四川安县桑枣中学无一伤亡，一所初级中学，在其他学校纷份传来厄运的时候，为什么桑枣中学能做到无一伤亡？没有运气、没有偶然！实质是危机预警意识救了他们。可是在这次地震中能幸免遇难的实在太少了，在存活的人中有危机意识的又有几人？因此，在危机预警阶段，非营利组织的第一个作用应该是通过新闻媒介、文艺演出等多种形式广泛开展宣传、教育，增强广大民众的危机意识，加强中小学校的危机教育，开展不同层次的应急专业教育，提高危机管理者的水平。非营利组织有着各自不同的活动领域，所以在宣传的方式、角度、对象上也不尽相同，与传统、单一的政府宣传方式相比更灵活，在一定活动范围内收效更显著。这是非营利组织参与公共危机管理的优势的体现。

2. 提出预警。危机爆发之前的潜伏期会有线索可察，所以预警阶段不仅要求有“居安思危”的意识，同时要有“未雨绸缪”的敏锐观察力，能发现危机前兆，分析预计危机情境，预先解决致使危机发生、发展的可能性和现实性诱因。非营利组织应该运用自身技术优势监测、收集各种前危机信息，并进行分析、加工和做出科学判断，据此向政府和公众提出预警。

（二）非营利组织在危机防备阶段的作用

公共危机的出现有人为因素也有非人为因素，完全避免很难，所以必须为公共危机爆发做好准备，这是公共危机管理的关键战略步骤。在公共危机准备阶段，危机管理预案的制订至关重要。在南方冰雪灾害和5·12地震中，由于我国没有建设一套严密的应急管理预案，受到了不该有的巨大人员和经济损失。非营利组织在其专业领域内具有熟知业务、高度敏感的优势，并且在危机预警阶段对前危机信息已全面掌握，所以在公共危机准备阶段，非营利组织应为政府制订预案提供咨询服务和政策建议。例如提供可能造成危机爆发的潜在要素的信息、预案启动标准的建议等。非营利组织在危机准备过程中还应该针对可能爆发的危机进行深入的危机动员，提供自救互助的有用安全常识，组织区域范围内的预演，加强民众应对危机的自救互助实践能力。

（三）非营利组织在危机处理阶段的作用

1．非营利组织在危机发生后，应及时组织救援人员和援助物资到达危机影响区域实施紧急救援。其活动的主要内容包括紧急募捐、救死扶伤、提供急需药品、派送食品与饮用水、分发御寒衣物、搭建临时居住帐篷等。“5·12”地震发生后，中国红十字总会反应迅速，立即启动一级救灾应急预案。当日4时就从成都备灾救灾中心紧急调拨了帐篷、棉被等价值78.8万元的物资，连夜将这批物资送往重灾区。当晚12时，中国红十字会向全国社会各界发出“携手人道，抗震救灾”的呼吁，并向各省市区红十字会发出通知，要求在全国范围内广泛开展募捐，积极投入救灾工作。

2．提供心理援助。在危机处理阶段，有一种被称之为“危机中的危机”必须引起重视，即公众恐慌心理。非营利组织中许多专业的心理咨询机构、各种咨询热线等应及时对危机中受灾的民众进行心理辅导，安抚灾民情绪及进行心理治疗。同时非营利组织，还应积极配合政府使各种正确信息公开化、明朗化，切断谣言的传播、稳定公众心理，发挥了巨大作用。在5.12地震后，四川省红十字会向灾区派出了几十支应急救援队，四川省各级红十字会组织了十几万志愿者，参加灾区心理救助等工作。

（四）非营利组织在危机善后阶段的作用

1．监督作用。公共危机一般都可能暴露和出现政府官员的失职、渎职等行为失范问题。如何处置责任者是民众关心的事情。非营利组织作为公民社会的组织形式，应该行使公民权利，监督问责的落实情况。

2．解决处理过程遗留下来的问题。例如，为保证大灾之后无大疫，非营利组织对灾区必要的卫生检疫和医药援助是不可缺少的。许多民众在危机之后仍难以摆脱危机阴影，而大部分人自己并不知道他们需要心理援助。因此，非营利组织对灾后心理危机进行主动积极的干预、疏导和救治，帮助曾处于危机中的人顺利度过精神危机是非常必要的。在5·12地震后，四川省红十字会向灾区派出了几十支应急救援队，四川省各级红十字会组织了十几万志愿者，参加灾区心理救助等工作。

纵观非营利组织在公共危机管理四个阶段的主要作用，都是非营利组织的角色和社会作用在公共危机管理这个特殊过程中的细化、具体化。非营利组织在参与公共危机管理中发挥其理想作用将很大程度提升国家公共危机管理能力。非营利组织关注民生，关注公共危机，社会才会和谐。

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作者简介：刘勤（1982- ），女（回族），新疆伊犁人，中南大学政治学与行政管理学院硕士研究生；刘春湘（1966- ），女，湖南人，中南大学政治学与行政管理学院教授。