信访主体论

姚　燕　刘　华

摘要：信访制度作为我国民愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础，但是信访作为一种救济制度在我国长期处于边缘化的地位，因为它似乎与我国法治建设的进程背道而驰。文章选取信访的主体这一角度进行研究，通过对信访主体内涵、外延的阐述，明晰信访主体的概念，希望对我国信访制度的改革和良性发展提供一些参考。

关键词：信访主体；信访法律关系；信访制度改革

中图分类号：D911 文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）05-0100-02

一、信访主体的外延

（一）信访主体的概念

信访主体就是信访法律关系的主体。所谓法律关系是法律规范调整人们行为形成的，以权利和义务为内容的特殊的社会关系。把握法律关系的概念，要注意两点：（1）法律关系是依法建立的社会关系。（2）法律关系以法律上的权利义务为内容。据此，笔者认为，信访法律关系是指信访法律关系主体在信访活动中依据法律规定所形成的特定的权利和义务关系。信访法律关系的主体就是依法参与信访法律关系，依法享有信访权利和承担信访义务的组织或个人。

（二）信访主体的外延

根据《国务院信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”

从法定的信访定义中可以推知信访主体包括以下三类，即：信访人、信访受理人和信访事项的处理人。但是还有一个主体隐没在了规定中，我们不应当将其忽略，即：被（信）访人。被（信）访人作为信访法律关系的主体，有下列义务：（1）不得打击报复信访人；（2）接受调查询问；（3）执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见。同时，被访人也有权利在接受调查询问时为自己辩护。因此，笔者认为，被访人也是信访法律关系的主体。

综上所述，信访主体包括：信访人，被信访人，信访受理人和信访事项处理人。

二、信访主体的内涵

（一）信访人

1．信访人的概念。从《国务院信访条例》第2条的规定中可以看出，行政信访人应为反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人和其他组织。信访人实施信访的目的是向各级人民政府、县级以上人民政府的信访工作部门反映情况，提出意见、建议和要求。值得说明的是，这里的公民既可以外部行政管理相对人的身份出现，也可以内部行政管理相对人的身份出现。作为外部行政管理相对人的公民可以向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，同时，作为内部行政管理相对人的公民，即行政机关工作人员对有关机关的任用、奖惩等行为有意见、建议和要求等也可以向相应的机关或主管部门提起行政信访。同时，根据《国务院信访条例》第50条的规定，信访人不限于中国公民、法人和其他组织，外国人、无国籍人、外国组织同样可以作为信访人向中国各级人民政府、中国的县级以上人民政府的信访工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。

2．信访人的权利和义务。信访人的权利是信访人在信访活动中，以合法的形式获得或维护自身利益的一种能动的手段。在信访活动中，信访人依法具有批评建议权、申诉权、检举控告权、了解权和监督权五项权利。信访人的义务是指信访人在信访活动中，以相对抑制的作为或不作为的法定方式，满足其获得和维护自身利益的一种约束手段。在信访活动中，为了保证信访工作的顺利开展，信访人在行使信访权利的同时，必须履行相应的义务。即：必须依法进行信访；遵守上访秩序。信访人要自觉遵守和维护上访秩序，提倡文明上访；服从正确处理。在信访工作中，信访人提出的问题，如果合乎政策和法律，或在情理之中，经过有关部门调查核实，依据有关政策、法律、法规予以正确处理以后，信访人不得再提出脱离实际，超越政策、法律允许范围和适度原则的过高要求，更不得无理取闹。

（二）被访人

1．被访人的概念。被信访人是指其行为已经或可能影响相对人合法权利，经信访人提起信访，依信访受理人做出的处理决定而应该做出响应的国家行政机关或其工作人员。根据具体的情况，被信访人有时可能就是受理行政信访的行政主体。

2．被访人的权利义务。根据《国务院信访条例》的相关规定，被访人有权为自己辩护，信访部门在对信访人提出的检举控告问题作出处理之前，被访人有权行使信访权利，提出反驳信访人的事实、证据，这样可以避免听一面之词，作出错误的结论。它不仅对处理问题有利，而且对信访人的信访权利也是一种维护。但是，被访人同时还承担着接受调查，参加听证，执行有权处理机关的决定的义务。

（三）信访事项受理人

1．信访受理人的概念。信访受理人是指国家行政机关下设的信访部门，其职责就是接受信访人的来信，接待信访人的来访，并依法登记、转送、交办、督办。具体而言就是各级人民政府和县级以上政府的信访工作部门。信访局或信访办等直接接待信访人的机构、部门。

2．信访受理人的权利和义务。信访受理人在接到信访人的信访诉求或建议之后，应当为履行其救济、协调或反思之职责而采取各种手段解决问题，具体表现为以多种行为方式、通过被信访机关的权力而重新形成事实，或虽不能形成新的事实状态但却可以得出有益建议或结论以防再度出现类似情况。

具体而言，信访受理人有以下权利义务：

一是协调的权利。

二是督办的权利。

三是指导的权利。

四是不得受理没有信访人举报的案件，不得主动过问第一层位的权力行使状况。

五是不得包办代替，越过被信访机关直接作出最终决定。

（四）信访事项处理人

1．信访事项处理人的概念。信访事项处理人就是信访事项的办理机关，即落实具体信访事件的各级国家行政机关和部门。

2．信访事项处理人的权利义务

一是对于信访事项保密。

二是主动采取措施防止不良影响产生、扩大。

三是听取信访人陈述事实和理由，必要时举行听证，并依法处理。

四是自收到转送、交办的事项之日起15日内决定是否受理，并书面告知信访人。

五是在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告等。

参考文献

[1]信访条例实用指导[M].中国法制出版社，2005.

[2]中国行政管理学会信访分会．信访学概论[M]．中国方正出版社，2005.

[3]中共中央办公厅、国务院办公厅信访局．中国信访写真[M]．中国工人出版社，1998．

[4]李慕洁．应用信访学[M]．华龄出版社，1991.

作者简介：姚燕（1984- ），女，安徽萧县人，华东师范大学法律系在读研究生；刘华（1983- ），女，安徽合肥人，华东师范大学法律系在读研究生。