我国的税制改革历程及基本经验

林先云

历经30年经济体制改革,中国的税制也发生了巨大的变化。从计划经济条件中作为财政收入方式之一的不完全税收制度,发展演变成为基本适应社会主义市场经济体制的作为财政收入主体方式的全面税收制度;从中国改革开放初期至今,中国税制经历了三次重大改革。

一、税制改革历程

1.1984年第一次重大税制改革。从1978年年底到1982年期间,党的十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务,社会经济结构发生重大变化,由基本是单一的公有制经济结构逐渐转变为以公有制为基础、多种经济成分同时并存和多种经营方式共同发展的多元结构;国家对经济的管理方式也由直接控制为主向间接控制为主转变,计划经济逐渐转变为有计划的商品经济;对外交往日益频繁,封闭型经济逐渐转变为外向型经济。随着经济体制改革的发展,税收体制也发生了变化,改革的主要内容包括:(1)健全涉外税制。颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时,国务院明确,对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税,初步形成了一套大体适用的涉外税收制度。(2)流转税类的改革。将原工商税按征税对象的性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税四个税种。(3)所得税体系的形成。开征国营企业所得税和调节税,原有的工商所得税改为集体企业所得税,同时调整了税率,减轻了集体企业税收负担。此外,还陆续开征了城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、私营企业所得税等其他所得税,并对农业税加以调整。加上开征的中外合资经营企业所得税和外国企业所得税,我国的所得税体系初步形成。(4)资源税的建立。开征了资源税,对开发原油、天然气、煤炭等自然资源的企业征收,以促进企业加强经济核算,有效利用国家资源。加上独立出来的盐税,我国的资源税得以建立起来。(5)特别行为税体系的建立。为了加强对基本建设投资规模的控制,调节基本建设投资结构,开征了建筑税。后来为了进一步贯彻产业政策,普遍开征了固定资产投资方向调节税,原建筑税同时废止。除此之外,还先后出台了燃油特别税、奖金税、国营企业工资调节税、耕地占用税、印花税、筵席税、特别消费税等。(6)完善地方税。恢复征收了房产税和车船使用牌照税,发布《牲畜交易税暂行条例》,统一了全国的牲畜交易税制度,并开征城市维护建设税、城镇土地使用税等一些地方税种。(7)先后开征了中外合资经营企业所得税和个人所得税、外国企业所得税,并对经济特区、经济开发区和沿海开放城市,规定了一些特殊的税收优惠办法。之后为进一步扩大对外开放,将中外合资经营企业所得税与外国企业所得税合并为外商投资企业和外国企业所得税。新税法在原来基础上实现了三个统一,即统一税率、统一税收优惠待遇、统一税收管辖权。

2.1994年第二次重大税制改革。1992年10月,党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标,这对我国的税制无疑又提出了新的考验。这一时期的税制改革,是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的税制改革。其指导思想是:统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配方式、保障财政收入,建立符合社会主义市场经济体制要求的税制体系。改革的主要内容包括以下几个方面:(1)流转税改革。改革后的流转税由增值税、消费税和营业税组成,统一适用于内资企业和外资企业,取消了原产品税和对外商投资企业和外国企业征收的工商统一税。原征收产品税的农林牧水产品,改为征收农业特产税和屠宰税。(2)所得税改革。企业所得税的改革分为两步,第一步是从1994年起先统一内资企业所得税,相应取消国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税;第二步,待条件成熟后再统一内外资企业所得税。个人所得税改革将原个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税合并,建立起统一的个人所得税。(3)财产税改革。开征土地增值税。对原油、天然气、煤炭、其它非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿等征收资源税,并将盐税并入资源税。(4)其他税制改革。合并调整原车船使用税和车船牌照使用税。改革城市维护建设税。下放屠宰税和筵席税的税权,将特别消费税和燃油特别税并入消费税,取消牲畜交易税、集市交易税、奖金税和工资调节税。

3.2004年至今的第三次重大税制改革。党的十六大提出全面建设小康社会的目标,十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确了我们在经济建设和经济体制改革方面的基本任务,深化税制改革、调整税收政策,也是其中的重要内容之一。这次税制改革的主要内容是统一税制,以适应加入世贸组织和中国经济高速发展的要求。2004年税制改革是在1994年税制改革的基础上调整、优化、完善的渐进式改革,是在已有税收制度基本框架之内作进一步的小幅度的回调,因而,与1994年税制改革相比,2004年税制改革是渐进型的税制改革。具体改革内容如下:(1)完善出口退税制度。(2)统一内外资企业所得税,2008年1月1日起施行新的《中华人民共和国企业所得税法》。(3)调整个人所得税。2006年1月1日起,工资、薪金所得以每月收入额减除费用1600元后的余额为应纳税所得额;2008年3月1日起,个人所得税工资薪金所得费用扣除标准由1600元提高到2000元。(4)2004年7月1日起,在东北老工业基地率先试点消费税增值税,将中国现行的生产型增值税转为消费型增值税。自2009年1月1日起允许企业抵扣新购入设备所含的增值税。同时,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%,将矿产品增值税税率恢复到17%。(5)改革消费税,实行新的消费税暂行条例;调整不同排量小汽车的消费税税率。(6)下调关税,2005年起,平均关税水平从15.3%降至9.9%,逐步兑现加入世界贸易组织的关税减让承诺。

二、我国税制改革的基本经验

1.中国税制改革采取了渐进性的办法。从改革的时间来看,基本上是每十年进行一次重大改革。以十年为一间隔,在实施和巩固前一阶段改革成果的同时,对新税制进行不断的检验和反思,并根据实际情况开始新一轮的改革。这是一个改革的过程,也是一个稳定的过程,更是一个发展的过程。从改革的实施来看,税制改革要分步骤进行,不能一蹴而就。一项重大的变革要受到许多方面因素的影响和约束,税制改革作为经济改革的一个重要组成部分,牵涉到多方面的利益分配问题,直接关乎每个国民的日常生活,甚至关系到国家利益和我国在国际上的影响,所以任何一项措施和制度的出台都不能草率,而要综合研究考证各方面的事物和因素,在条件成熟时进行改革。

2.重大税制改革具有特殊背景。从改革的背景来看,每次重大的税制改革都有它特殊时期特殊的改革背景,都是与经济体制改革的进程相适应的。税制改革基本上不可能超越整个经济体制改革的进程。如1983～1984年的改革是在改革开放的大背景下进行的,改革的目标就是适应计划经济体制向有计划的商品经济体制的转轨,调节好各方面的利益关系。1993～1994年的重大改革是在确立社会主义市场经济体制下的改革,按社会主义市场经济体制的要求,成为这次税制改革的突出特点。2004年的税制改革是在我国加入WTO和社会经济发生巨大变化、中央提出实行科学发展观的情况下进行的,为进一步完善我国社会主义市场经济体制服务。所以说,改革并不是随意地说改就改,而是得符合当时特殊的历史环境和客观条件,与整个经济体制转轨的进程相适应地逐步推进税制的改革。

3.经济的不断向前发展催动了税收的改革。新的税收制度的确立,会对国家经济的发展产生直接或间接的有效影响,税收作为宏观调控的重要手段之一,在我国的社会主义市场经济建设过程当中发挥了不可或缺的作用。反过来,随着我国经济体制和经济结构的不断变革与完善、整个社会经济不断快速地发展,税收制度便会表现出与现阶段经济发展不协调的方面,从而不得不改革,以便适应新的环境,促进新一轮的经济发展。

4.在保持宏观税负基本稳定的条件下推进税制改革。由于税制改革往往会影响纳税人的利益,如果在税制变动的同时,采取普遍提高纳税人税收负担的做法,肯定会使纳税人产生对税制改革的反感,从而妨碍税制改革的推进。中国在税制改革的过程中,基本上采取了维持总体税收负担不变的策略,从实践的结果来看,这种策略有利于税制调整和改革的推行。

5.税制改革与征管制度变革并行推进。税收制度的改革和税收征管的改革密不可分的,即使是设计再完美的税收制度,征税的效果也要通过科学、严密的征管制度来实现。中国在税制改革的同时,积极推进了税收征管体制的改革和现代信息化建设,才使得税收收入能够持续高速地增长。

(作者单位:安徽建筑工业学院)