中西部地区扶持农民工返乡创业的机制探索

郭志仪　金　沙

摘要：由于农民工与农村、农业的天然联系，农民工返乡创业在推动中西部地区工业化和城镇化进程、带动农民就地就近转移、促进社会主义新农村建设等方面发挥积极的作用。然而，农民工创业过程中面临着种种困难，贷款难、用地难、技术水平低、创业环境差等问题日益突出。政府要强化农民工返乡创业的宏观指导，优化创业环境，健全创业引导、辅导和激励机制，在税费减免、金融信贷、建设用地、创业服务等方面予以扶持。

关键词：农民工；返乡创业；扶持机制

中图分类号：F304.6文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－0106－03

一、中西部地区扶持农民工返乡创业的战略意义

中西部地区作为农民工集中输出地区，在目前国际金融危机所带来的一系列企业裁员、停工、倒闭等问题的影响下，面临着众多农民工返乡的现实问题。在新一轮的经济调整中，中西部地区遇到了前所未有的挑战，劳务经济遭受重创。对此，中西部地区必须转换思路，积极引导和扶持农民工返乡创业，形成以创业带就业、以就业促创业的良性互动格局。这对于中西部地区协调城乡、区域经济发展，解决“三农”问题，落实科学发展观，具有十分重要的战略价值和现实意义。

1、农民工返乡创业是推动工业化发展的新生力量

农民工的流出地多是乡镇企业不发达、民营经济薄弱的中西部传统农区。农民工返乡创业能够把资金和发达地区的市场观念、技术、管理带人家乡，推动中西部欠发达地区工业化的发展。

2、农民工返乡创业是推动城镇化发展的重要动力

由于多种原因，农民工大多数人还得返回原籍，这部分人中有相当一部分可以通过从事非农产业、创办工商企业，进入小城镇。扶持农民工返乡创业，能够把优势资源由城市引向农村、由经济发达地区引向不发达地区，把城与乡、发达地区与不发达地区的发展联系起来，以沿海发达地区带动不发达地区农村发展，加速中西部地区城镇化进程。

3、农民工返乡创业开辟了农民就地就近就业的新途径

农民工返乡创业创造了一批新的就业载体，带动了当地农村富余劳动力的就地就近转移。其一，农民工返乡创业拓展了回流农民工的就业途径。农民工返乡创业，其企业所使用的工人，多数是从沿海打工回来的农民工。其二。农民工返乡创业开辟了中西部不发达地区农村中年以上富余劳动力就业的途径。返乡农民工创办的主要是一些劳动密集、技术要求不高的企业，这些企业可以为中西部不发达地区农村中年以上富余劳动力提供低门槛、灵活多样的就业机会，为农民的就业和增收开辟新的路子。

4、农民工返乡创业加快了建设社会主义新农村的步伐

农民工返乡创业者是农民工中最具有开拓精神、最富有生命力的群体。他们经过现代城市的洗礼返乡创业，不仅给当地经济带来了资金、技术和市场信息，也带来了现代思维方式和生活方式。这在一定程度上推动了农村社会由封闭走向开放、由传统走向现代的转变。而且一部分返乡创业农民工反哺家乡，带头为家乡捐资修路、兴修水利、兴办教育和福利事业，极大地改善了乡容村貌和农民的生活环境。

5、农民工返乡创业有利于逐步打破二元经济社会结构

农民工返乡创业加快了农村非农产业的发展。而返乡创业者的示范作用，将带动更多的农民离开农业，进入二、三产业从事非农生产活动，从而推动农村产业结构的调整。这对推进城乡二元结构的转型，构建新型的工农关系和城乡关系，推动公共资源在城乡之间的均衡配置，促进生产要素在城乡之间的自由流动，形成城乡经济社会一体化发展的新格局具有重要作用。

二、制约中西部地区农民工返乡创业的因素分析

1、思想约束

目前，政府一些官员对农民工返乡创业存在着一些模糊认识，制约了对农民工返乡创业的政策支持力度。具体表现为：一是认为农民工“返乡”，就是返回到原来居住的乡村；二是认为农民工返乡“创业”，就是要创办大而强的企业。这些认识违背了把农村富余劳动力从农业转移到非农产业、从农村转移到城镇的发展方向，也与绝大多数返乡农民工的经营管理能力与财力物力相去甚远。实际上，绝大多数返乡农民工希望返回当地的城镇而不是原来走出去的村庄，他们能够创办的是微型、个体企业和劳动密集型企业而不是规模企业、资本技术密集型企业。对这些实质问题认识的错位，易导致政府的具体政策措施难以适应农民工返乡创业发展的需要。

2、资金约束

农民工返乡创业面临的最大问题是资金困难。其一，农民工大多在城市传统部门就业，工资收入和福利待遇较差，返乡创业的自有资金不足。一般情况下，农民工年均工资在6000元到10000元之间，这个数字不仅低于国有单位与集体单位平均工资水平，也低于社会平均工资水平，他们很难积累起创业所需的启动资金。其二，农民工返乡创业的融资渠道也相对狭窄。目前，农民工返乡创业贷款的供给渠道主要是农村信用社。但农村信用社近年来因不良贷款和巨额亏损而陷入经营困境，很难对创业项目提供有效的支持。因此农民工创业者主要的融资手段，就是向亲朋好友筹借或者依赖于农村民间借贷。与正规金融市场相比，其融资成本很高，加大了农民工返乡创业的难度。

3、技术约束

返乡农民工的文化素质和技术水平对其创业发展产生了很大的制约。其一，返乡农民工自身的文化素质偏低，制约了其创业发展。在外出务工的农村劳动力中，初中及以下文化程度占大多数，高中及以上文化程度所占比例较小，而且他们接受的职业教育也非常有限。这种状况使得他们在创业过程中，生产经营管理能力差，易作出一些不切合经济发展规律和市场需求的决策与判断，加剧了经营风险。其二，返乡农民工掌握的生产技术相对简单，导致其企业技术水平比较薄弱。他们选择的行业多为技术要求较低、风险较大的传统行业，比如商品零售、农产品初级加工、水产养殖等等。这也增加了创业风险与经营风险，制约着企业的发展与规模的扩大。

4、用地约束

返乡创业的农民工在企业需要进一步扩大生产经营规模时面临用地难问题。近年来，基于土地利用失控状况，国家收紧地根，“地难批”问题随之产生。但是，多年来土地使用的失控，主要不在欠发达地区，中西部县域经济、农村非农产业发展严重滞后，企业占用的非农建设用地比例很小。而国家在土地利用问题上实行“一刀切”政策，使得中西部地区许多地方在刚刚步入工业化的起步期，就遇到了土地瓶颈的制约，这直接影响到了农民工回中西部创业，也严重限制着已返乡创业农民工企业规模的扩大。

5、创业环境约束

中西部农民工返乡创业面临“硬环境”和“软环境”的约束。从“硬环境”来看，目前，中西部地区农村普遍存在水、电、路、通信、交通、能源等城镇基础设施建设及其配套设施落后，跟不上企业发展需要的问题，这必然导致交通运输成

本高、产品交易周期拉长等问题，增加企业的投资附加成本，降低企业的利润空间和市场竞争力。从“软环境”来看，政府专门针对农民工返乡创业的配套扶持政策很少，支持力度不大。在很多地方，农民工返乡创业税费负担还很重，没有享受应有的优惠政策。

三、中西部地区扶持农民工返乡创业的机制探索

1、完善农民工返乡创业宏观协调机制

近年来，部分省市相继推出了一系列农民工返乡创业优惠政策。湖南省为农民工返乡创业提供税收、信贷等方面的五项优惠；陕西省放宽市场准入，为农民工返乡创业开辟“绿色通道”；河南省出台了《关于认真做好农民工回乡创业工作的通知》，在政策、培训、服务和维权等多个方面为农民工返乡创业提供扶持措施。然而，在中央政府层面上目前还没有形成关于农民工返乡创业的决策。实际上，农民工返乡创业是一项系统工程，涉及到各地工商、税务、银行、劳动、农业、城建、公安等多个部门。尽管各地区制定了一些鼓励政策，各部门也开展了一些扶持工作，但相关制度尚未成熟，配套服务严重滞后，各部门工作缺乏协调，无法形成合力。因此，建议尽快出台国家层面的政策文件，明文彰显农民工返乡创业的重要意义、指导思想、扶持措施等方面的内容，在工商登记、资金、技术、人才、劳动力、税费、创业培训、人员招聘、土地使用等方面给予优惠，使农民工返乡创业同招商引资一样享受同等甚至更为优惠的待遇。

2、建立农民工返乡创业引导机制

一是要大力宣传引导，鼓励农民工返乡创业。各级政府要通过举办乡情恳谈会、老乡联谊会、创业典型推介会等形式，加深农民工对家乡的了解，激发他们返乡创业热情，吸引更多农民工返乡创业。二是要对农民工返乡创业进行产业指导，引导农民工走农业产业化经营、新型工业化、发展现代农业和现代服务业之路。三是要发挥财政政策的激励作用，扶持农民工返乡创业。要实施等同于或优越于引进外资的优惠政策，对农民工返乡创业实行一定时期的税费减免。同时，加大财政对农民工返乡创业的补贴力度，对农民工返乡创办的企业，在人才引进、劳动保障、人事管理、教育培训、员工落户、政府奖励等方面，给予一定的政策扶持。四是要根据各地社会经济发展的实际情况，把政府官员促进农民工返乡创业的工作成效指标化，并将其作为评价其政绩的重要依据。

3、健全农民工返乡创业培训机制

一是要加大对返乡农民工的创业培训的支持力度。对返乡创业农民工开展创业培训，提供创业指导、创业咨询和有关信息服务，增强他们的创业能力，提升他们适应市场变化、参与市场竞争的能力，提高他们的创业成功率。建议各地政府劳动部门或其他相关职能部门在组织培训中。应注意宣传国家支持与扶助农民工返乡创业的优惠政策，传授先进的生产技术和现代经营管理理念，帮助解决生产经营过程中碰到的实质性问题，为返乡创业农民工企业的发展提供切实服务。二是政府要加强对农民的就业培训工作。应由政府劳动部门组织，采取“订单式计划、委托式培训”的模式为返乡创业者企业提供熟练工人，降低企业的生产运营成本，提高生产效率。政府对返乡创业人员和农民的培训费用必须要纳入国家财政预算。三是政府应加强对创业农民工企业的技术与研发的支持力度。基于农民工创办的企业技术力量薄弱、缺乏市场竞争力的情况，地方政府应在此方面给予支持。比如健全农村技术服务体系，为企业研发提供财政补贴等。

4、拓宽农民工返乡创业融资渠道

要加快信贷改革与创新步伐，积极支持农民工返乡创业。一是运用再贷款、再贴现等政策工具，引导各类金融机构加大对农民工返乡创业的信贷资金支持。二是国有商业银行、股份制商业银行加大信贷支持，增加县级支行贷款额度的授权。加大政策性金融对中小企业和农民工返乡创业的扶持。三是积极发展村镇银行、小额信贷、互助基金等新型农村金融机构，健全农村金融体系，拓宽农民工创业融资渠道。四是建立农民工返乡创业担保公司。建议中央财政给予一定的支持，省、市、县财政共同出资，吸收社会资金，以县为单位建立“农民工返乡创业担保基金”，为农民工返乡创业获取贷款提供方便。五是政府用于开发性生产经营项目的资金，在使用方面向返乡创业农民工倾斜，促使从事农业信贷工作的金融机构对返乡农民工创办的养殖业项目以及非农产业项目给予优先支持。此外，要充分发挥公共财政对农民工返乡创业融资的支持作用。通过设立农民工返乡创业专项扶助基金，为返乡创业者提供信贷担保。同时协调金融机构为农民工返乡创业提供低息或无息贷款，利息差额由国家财政予以补贴。

5、优先解决农民工返乡创业用地

将农民工创业用地纳入城乡发展和土地利用总体规划，坚决执行国家严格保护耕地和节约、集约利用土地的政策，因地制宜，优先解决农民工返乡创业用地问题。一是可根据实际需要，在设立的各类园区中安排必要的场地和设施支持农民工返乡创业。有条件的地方可根据需要专门规划建设创业园、创业基地、创业一条街，指导其集中经营、聚集发展。二是鼓励投资兴建各类专业市场、综合市场、标准厂房或廉租厂房，以低价租赁转让给返乡农民工创业，引导返乡创业农民工利用闲置土地、闲置厂房、荒滩、荒林等创业。三是各地存量集体建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，优先用于农民工返乡创业用地。允许地方通过农村集体土地整理折抵建设用地，并从中拿出一定比例用于农民工返乡创业。四是国家要在市场规则下倾斜性地给予农民工返乡创业者一定的土地使用财政补贴，即为返乡创业农民工提供低于市场价格的土地资源，其差价由国家财政予以补贴。

6、优化农民工返乡创业投资环境

地方政府需要加强投资的软、硬环境建设，为农民工创业及经营创造良好的环境。一是在基础设施建设方面，政府要拓宽融资渠道，积极改善农村基础设施相对落后的局面。二是在公共服务提供方面，要转变政府职能，增强服务意识，建立“一站式”服务网络，简化投资手续，减免各种收费，克服部门关卡多、办事难等问题，努力为返乡创业者提供各种便捷的服务。三是要加大对创业企业周边环境的整治。要推行投诉举报制度，重点加强对强行搭车收费、强买强卖、强揽工程、强行摊派的整顿与治理，对故意扰乱、破坏自主创业经营发展环境的行为进行严肃查处，做到有诉必查、有查必果、快查快结，为返乡创业农民工营造良好宽松的创业环境。

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