农地使用权流转的市场化配置研究

樊万选　郭立义

摘要：以市场机制实现农地使用权流转是在农村建立社会主义市场经济体制的重要内容。在市场经济体制下，市场是配置资源的基础和原发力量，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转，可以避免集中统一调整农地给农业经济稳定发展带来的冲击，激发农户改良土地、增加对农地长期性投入的积极性，为农业的持续健康发展提供制度上的保障。农地使用权流转市场化，应遵循优化配置原则、市场机制与宏观调控相结合的原则、因地制宜和自愿互利的原则。

关键词：农地使用权；流转；配置；

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－0053－05

建立社会主义市场经济体制意味着市场机制将成为资源配置的主要方式，土地作为一种最基本的生产资料也不例外。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要稳定和完善农村基本经营制度，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。农地使用权(承包经营权)流转的市场机制是通过合理制定地租、地价，以转让、出租、入股和继承等形式，将农地使用权的流转引入市场，通过市场机制实现农地使用权的流转，这是农村社会主义市场经济历史和逻辑的必然发展。

农地使用权市场化流转的前提：农地产权关系的明晰化

经济学的根本问题是经济效率，而产权的变动将影响经济效率，只要产权上明确界定，交易各方就力求降低交易费用，使资源配置到产出最大、成本最小的地方，从而达到资源的最优配置。但在我国农村土地市场上，作为交易客体的土地，产权主体不清，界定模糊等因素制约着我国农村土地市场发育，而土地流转必然造成土地产权的分解，形成土地所有者、承包者、使用者等多元利益主体。各利益主体的责权利关系如何，怎样保证各利益主体权利的实现、利益的获得，并履行相应的责任和义务，避免各种侵权现象的发生而损害国家、集体和他人的利益，促进土地资源合理配置，都需要通过产权制度建设予以严格界定。因此，明确界定土地产权关系是首先要解决的问题，它是土地市场得以健康发展的前提条件。实现所有权与使用权相分离、承包权与经营权相分离，是构建农地使用权流转机制的前提。在土地产权结构中，所有权是主要的，居于支配地位，其他权利都是所有权的派生权利，这些派生权利既可以与所有权统一于一身，又可以相对独立地存在。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，农村土地属集体所有，不能进行自由转让，因此，我国农地流转只能是与所有权相分离的农地使用权的转让和流通。而农地使用权中的承包权由于是一种优先权(具有准所有权性质)，为保障农民的这种天然权利，同时有效促进土地流转，故在实践中流转的往往是农地经营权。

通过明晰产权关系，可在稳定土地承包关系的基础上，促进农地使用权的流转。稳定土地承包关系，包括承包权的稳定，而承包权的稳定，应有两层含义：一是农户作为土地共同所有的一份，应自然地享有承包经营土地的权利；二是稳定农户业已拥有的土地承包经营权以及由此而来的排他性占有权、开发权、应得的利益权、转让权、租赁权、抵押权、继承权等。依据承包合同农户所享有的权利不容侵犯，所承担的责任和义务也必须履行。承包权只应向集体所有权主体作纵向流动，横向流动的应是土地经营权而不是承包权。承包权和经营权既可以合一，也可以分离，稳定的是承包权，流动的是经营权。稳定承包权表面上看可能会阻碍农地流转，实则在保障承包者的各项权利的同时会促进搞活经营权。

农地产权明晰化首先必须确保各宗农地各项产权的权能和利益明确有界。农地产权权能有界是指各项农地产权权能之间有明确的边界，不能“你中有我，我中有你”，否则农地产权就不具有排他性，不能对其行为主体产生有效的约束。农地产权利益有界就是指在界定各项农地产权权能空间时，各项农地产权的利益要明确界定，否则，农地产权将丧失其对行为主体的激励功能。其次要求各项农地产权必须有明确的主体，这是产权的行为性属性的基本要求，其具体含义就是在一定的农地产权结构中，每一项农地产权(包括权能和利益)都对应一个特定的产权主体。农地产权的明晰化，有助于明确交易界区；有助于制定公平且有效率的交易规则，并有效地约束和规范行为人的交易行为；有助于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期，从而最大限度地节约交易费用；有助于强化产权制度的激励和约束功能。

农地产权的明晰化还要求必须对农地产权实施有效的保护。这包括合约各方可通过行使退出权保护自己的权益，以及法律制度能通过强制措施惩罚一切破坏现有农地产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对农地产权的保护。有效的农地产权保护能够给当事人一个稳定的预期，以便当事人能够对未来做出收益与成本分析，从而做出长期投资决策，对土地进行集约经营。

农地使用权流转市场化的原则

根据国外农业发达国家的先进经验，结合我国农地制度变革的现状，在农地流转制度创新过程中，应遵循如下原则：

1、优化配置原则。这是土地流转的首要原则，因为土地流转机制构建的主要目的是通过扩大土地经营规模，实现适度规模经营，从而提高土地的资源配置效率。因此任何方式的土地流转与集中都必须立足于土地资源的优化配置，有利于土地资源与其他生产要素的有效组合。

2、市场机制与宏观调控相结合原则。一般而言，市场机制是土地资源的主要流转机制，但单靠市场机制难以达到土地流转优化配置的目标，这不仅仅是由于市场机制运行本身的局限与缺陷，而且农户家庭在市场机制作用下进行土地流转的原则与目标，呈现出明显的不一致性和矛盾性；况且土地流转市场机制对土地资源的优化配置是以完全性竞争为前提的，这个前提条件在我国大多数地区尚不具备。因此，为了弥补市场机制的不足，为农户进行微观土地资源配置创造良好的外部环境，政府应运用多样化手段进行宏观组织与监控协调。微观的市场机制与宏观上的组织调节应是土地流转的双重机制。

3、因地制宜原则。我国地域辽阔，土地的自然因素和所处的社会经济条件表现出强烈的地域性差异，农村社会生产力发展水平也不尽相同，参差不齐；人地比例关系、非农产业发展水平、区域经济基础、农民思想观念等方面的差异，也直接制约着土地流转的方式与效果，由此决定了在不同地区采取完全相同的流转方式显然是不恰当的。只有因地制宜，区别对待，才能充分发挥不同地区土地资源的最大潜能。

4、自愿互利原则。土地流转的主要任务是实行适度规模经营，但在实际土地流转过程中，必须充分尊重农民意愿和切身利益，不过分依赖行政强制手段，坚决防止和纠正强迫农民进行土地流转。同时，宏观组织协调应与市场机制相结合，坚持互利原则，

不能以侵犯农户产权利益、挫伤农民生产积极性为代价实现土地流转目标。

农地使用权市场化流转的基点：农地的有偿使用

这里所指的有偿使用是广义的有偿使用，包括一次流转时的有偿使用和二次流转时的有偿转让。实行土地有偿使用的理论依据是：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”在社会主义市场经济条件下，存在商品生产和商品交换。农村土地属集体所有，但由于土地所有权的性质和土地所有权与使用权的分离，体现在经济上则必须通过地租形式加以保证。也就是说，农业劳动者应当将其创造的与土地位置和肥力相联系的纯收入的一部分，以实物地租的形式或土地使用费的形式上交给土地所有者，作为承包土地使用权的租金，这才能体现土地所有权的经济实现与使用权的经济义务的一致性。在市场经济条件下，地租或土地使用费的形成应该是通过市场竞争形式，通过市场机制实现土地使用权优化。同时，集体也可以利用地租这一强有力的经济杠杆来调节土地资源的合理配置。把竞争机制引入土地承包，有利于提高土地生产率，有利于土地向农业生产经营能手集中，逐步向规模经营方向发展。

现阶段农地有偿使用制度建设的重点应放在三个方面，即农地有偿承包制度、地力升降奖惩制度和农地有偿转让制度。农地有偿承包制度，即农民耕种集体的土地，实际上还应向集体经济组织交纳一定的土地承包费。土地承包费可转化为土地经营发展基金，除少量用于集体管理人员开支外，主要返还农业用于扩大再生产。实行农地有偿承包的关键是要确定合理的土地承包费，目前应注意以下几点：一是承包费负担水平要合理，既不能过高也不能过低；二是严格控制土地承包费项目，避免农地承包者负担过重或负担不公的回流，当前要特别注意不能将一些农村公共费用全部算在土地承包者身上；三是土地承包费的额度要拉开档次，承包费多少应与土地的综合条件成正比，以利于对农村一切土地资源的合理开发利用。地力升降奖惩制度，即土地承包者对承包期限内自己经营的土地的肥力状况负经济责任，因合理使用土地而使土地肥力升高者，除获取级差地租Ⅱ外，集体经济组织还应给予一定的奖励，相反，对使用不善而使地力下降者，集体经济组织有权给予相应的经济处罚，并可视情节轻重考虑收回土地承包权。农地有偿转让制度，即在土地承包期限内农地使用权或经营权短期转让时按照经济有偿原则进行，若承包者退出土地，就意味着他放弃一部分作为集体土地所有者一员理应获得的权利和收益，这样，集体经济组织就应给予一定的补偿，若农民是在本社区乡镇企业工作，他虽放弃了一部分土地权利，却拥有了占用一部分集体资产谋取收入的权利，本身不是谋业投资，这样集体经济组织就不应给予其离农补偿。农地有偿转让同时也表现在土地使用者之间的相互转让上，新使用者给予原使用者一定的转让费补偿，其转让应在集体经济组织的参与下，由农户双方之间进行协调，确定补偿标准，并进行登记备案。

农地使用权市场化流转的关键：利益机制

农村土地作为生产要素进入市场后，从静态看，它具有价值并表现为一定的市场价格。但农地作为一种特殊的商品，在使用和流转过程中会实现价值的增值。因此，从动态看，农地的收益不仅包括其价值，还包括价值的增值。

农地收益产生的第一个环节便是土地的出让收益。农村土地所有权属于集体，集体将农村土地有偿、有限期地出让给土地使用者，从而使农地进入了市场，通称为农地的一级市场。在一级农地市场中，与出让收益有关的利益主体包括国家、集体和土地的承包人。国家作为管理者和农地的最终所有者，可通过税收的方式参与收益的分配，以体现其权利。而集体经济组织作为农地的一般所有者，应获取绝对地租和因土地自然条件差别所形成的级差地租I。农地的使用者为获取农地使用权而交纳的承包费中除包括土地税收、绝对地租和级差地租I外，还包括适量的管理费用。至于说近几年来党和政府减免了农业税和各项费用，说明了中央和各级地方政府对“三农”问题的重视，实行的惠民政策使广大农民得到更多的实惠和分享改革的成果，但从经济学的理论上讲，农地收益的分配应当包括国家、集体和土地的承包人三个方面。

目前，我国农地主要采取按人口比例、好坏搭配的办法平均分配土地，级差收益无法体现，且土地的细碎化问题严重。为解决上述问题，应在土地出让环节实行级差地租的分配办法。所谓级差地租的分配办法是，在对农用地进行全面分等定级的基础上，对质量不同的土地收取不同的地租额，农民在承包时可根据自身条件进行选择，务工经商者可只承包少量口粮田，专营农业者可多承包一些良田，拥有农机户可租赁成片而地价偏低的大块土地以发挥其机械优势。这种办法具有如下优点：第一，在扣除级差地租后，对经营任何质量的一块土地的农户来说都是相同的，这就消除了地力自然差别对他们所付劳动应得报酬的影响，遵循了等量劳动得到等量报酬的公平原则。这样，经营土地的好坏，都不会存在吃亏占便宜的问题。第二，在集体经济组织按固定数量提取级差地租期间，对任何一块土地的经营者来说，只要对土地进行有效的改良，加强先进农业科学技术在生产中的运用，实行科学的管理方法，那么超额收入部分归自己所得，这就体现了多劳多得的公平原则。第三，由于级差地租的这种分配办法能较好地满足等量劳动获取等量报酬、多劳多得的公平原则，因此，它能激发经营者在其每一种土地上尽其所能地、最大限度地提高劳动生产率，改良土地。

农地收益还表现为其转让收益。这种收益是在农地承包者将使用权再转让给他人的过程中实现的。即在农地的二级市场上形成的。这实质上是土地经营权价格。所涉及的收益分配主体为农地的承包者和农地的经营者。其主要表现是农地经营者向承包户交纳的转包费。除在理论上向国家和集体上缴的部分外，还包括承包者向土地进行投入而未收回部分的补偿，即投资增值部分。此外，由于农地承包者所享有的承包权具有准所有权性质，承包者在将土地转出时，即使其对土地的投资已全部收回，仍可向受让者收取一定的转包费，以体现其作为集体经济组织的一分子所天然享有的权利。至于费用额的高低，可由出让双方协商而定。

农地使用权市场化流转的核心：价格机制

在市场经济条件下，地租或土地使用费应该是在成熟的市场机制的作用下，通过土地所有者与土地使用者、土地使用者与土地使用者之间的充分竞争而形成的，其价格包括绝对地租、级差地租I及级差地租Ⅱ、集体对土地投资的补偿价值三部分。然而，我国的现状是农村土地使用权市场还远未形成，更谈不上健全的市场机制。因此在这种情况下，很难通过市场形成一个合理的土地使用费。但是，没有对于土地有偿使用费的数量规定，土地使用权的商品化难以规范化进行。为此，应更多地从现实出发，使之尽可能接近于理论范畴的要求。在此原则

下，土地有偿使用费至少应包括：第一，上缴国家的税金。这部分本来是政府凭借政治权力，依靠法律强制、无偿、固定地从土地所有者手中取得的一部分农业收入，实行土地分户承包后，将税金作为土地有偿使用费的组成部分由集体统一征收再上缴国家，不仅是必要的，而且有利于解决土地收益分配关系中的混乱状况。第二，地租。包括绝对地租、级差地租I和国家、集体的投入，以及农民进行劳动积累而形成的土地资本的价值折旧。第三，管理费。包括村集体经济组织作为土地所有权主体对该组织范围内的土地开发、使用所必要的管理费用及作为土地一般管理者身份计提的管理费用。

而在实践中，农地年有偿使用费的合理确定，必须综合考虑农产品的产量、价格、成本及当地的社会经济条件等因素，将各因素采取适当的方法予以量化，构造出合理的计算模型：

H=F×M=F×(R－C)(1)

式中：H：年有偿使用费；F：农地所有者凭借其所有权向农地使用者索取的收益占农地总收益的比例。一般来说，0＜F＜1，其大小取决于当地农地的供求关系。M：农地年总收益；R：农地年预期税后收入；C：农地年经营成本。R和M可通过以下公式求取：

R=∑Xi×Pi×(1－Bi)×(1－Ei)(2)

式中：Xi：农产品年产量；Pi：农产品市场价格；Bi：灾害风险发生率；Ei：农业税税率。

C=C1+C2+D(3)

式中：C1：年活劳动投入；C2：年物化劳动投入；D：长期投资的折旧。

土地有偿转让费是指土地从一个经营者手中转移到另一个经营者手中时，由转入者向转出者支付的全部费用，既包括土地转出者从集体取得土地使用权时支付的有偿使用费，也包括转出转入者之间通过对未来效益的预期和机会成本大小的权衡而在市场交换中形成的一种交换费用，这部分交换费用是由市场机制自发作用的结果，它可以被认为是马克思所说的“虚假的社会价值”，还包括转出者对土地投入形成的级差地租Ⅱ，用理论公式表示为：

L=H+I+G(4)

式中：L：土地年有偿转让费；H：土地年有偿使用费；I：土地年投入补偿(原使用者对土地的投入，其效益尚未充分发挥部分的价值补偿)；G：土地转让过程中的价格增加额(由转出者和转入者自由协商形成)。

土地转让费的计量要比土地有偿使用费的计量更为复杂，其中投入补偿部分的测定通过对土地进行定期评估而实现，在对土地等级进行评定的基础上，把这部分价值可看成是转出土地时土地达到等级的级差地租I_a，与转出农户在使用这块土地初期土地等级的级差地租I_b的差额。同时。级差地租Ⅱ中土地收益增加价值的实现具有滞后的特点，因而必然与银行存款利率(i)有关，这样转出土地者对土地投资形成的长期收益未补偿部分额的折价金额为：I=(I_a－I_b)÷i(5)

运用上述公式计算出的农地承包费用额可作为基础，再考虑农村集体和经济单位的具体情况、条件和要求，对承包费用额予以适当调整，从而确定出科学合理的承包费用额，以合理的分配关系完善农地承包经营制度。

农地流转市场化的目标模式：建立规范的两级市场

农地市场可分为一级市场和二级市场。农地流转一级市场是指集体经济组织依法将其土地使用权在一定年限内有偿转让给土地使用者所形成的市场，是土地所有者与使用者之间的关系。现阶段我国农地流转一级市场具有如下特点：

(1)一种垄断程度较高的市场。农村土地市场中，土地供给方是农村集体经济组织，需求方是农户。目前，土地仍是我国大多数农民生存的前提条件。如果农村土地全部通过招标、拍卖等竞争方式出让，必将导致一部分农民生存困难。因此，从保护农民权益出发，国家必须对一级市场进行较为严格的控制。

(2)具有较长的出让年限，农地投资效益具有长效性和滞后性，让农民享有充分的收益权和对未来长期稳定的预期，才能杜绝农户土地利用的短期行为，促进土地有效合理流转，所以转让年限较长。

(3)土地流转形式既具有经营性质，又是一种重要的土地资源配置方式。集体经济组织与土地使用者之间签订的土地承包(或租赁)合同，既属于经济合同，又是一种土地使用权“批准书”。

(4)土地供需弹性小。由于土地具有不可再生性，土地流转一级市场的土地供给无论是绝对量还是相对量都是缺乏弹性的，并且由于土地的不合理利用和越来越多的农用地被非农业建设占用，农地的供给量还呈减少趋势。从土地需求看，由于缺乏完善的社会保障体系，大多数农民仍视土地为“保险”，无论经营是否有利，也不会改变对土地的需求。从这一点看，一级流转市场的土地需求比较稳定。但随着非农产业的发展，农民就业选择余地加大，土地需求呈下降趋势。一级市场的运作方式有发包、出让和出租。

农地流转二级市场是土地使用者将土地使用权流转给其他使用者所形成的市场。土地使用权的转移可能还会继续若干次，但是只要是土地使用权之间的流转都属于二级市场范畴。农地流转二级市场是自由度比较大的市场，放开搞活，可实现土地资源的优化组合。另外，土地二级市场不同于一级市场，土地供需受环境因素影响大并且具有较大的弹性。二级市场土地使用权的供给一方面取决于农村非农产业发展程度，另一方面取决于社会保障体系完善与否。

责任编辑：晓立