我国农村宅基地制度：问题与对策

[摘 要]我国农村宅基地制度在快速工业化和城市化的历史进程中出现了许多新情况和新问题，有些问题甚至成了影响农村经济社会发展的一个重要因素。因此我们必须认真研究新情况新问题，努力探索农村宅基地制度改革的新路子。

[关键词]宅基地制度 问题 改革思路

作者简介：刘贵丰，中共山东省委党校。

我国现行农村宅基地制度的基本点是：农民一户一宅，限定面积；农民宅基地属村集体所有，宅基地上所建的房屋归农民家庭私有，农民享有对宅基地的用益物权；宅基地的使用权可以随房屋的买卖一起转移，但只限于本村；农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。这种制度从它产生的历史背景来看有它一定的合理性，但随着时间的推移，它的弊端也逐渐显现，甚至逐渐成了影响社会稳定和经济发展的一个因素，所以必须探索一条改革的新路子。

一、我国现行农村宅基地制度在实践中出现的新情况和新问题

改革开放以来特别是进入二十世纪90年代中期以来，我国城市化和市场化深入发展，使现有农村宅基地制度面临一系列新问题和新矛盾。大量事实表明，现有宅基地制度，已经越来越不适应我国农村经济社会发展的要求了，有三个方面的问题特别突出。

（一）农村宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄建设用地扩大并存的突出矛盾

在一般情况下，当一个国家城市化加速发展的时候，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量一定会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但是，现阶段我国却出现了一种相反的情况。统计资料显示：1978~2006年，我国城市化率从17.93%增长到25.98%，年均增长0.93；其中，19962~006年平均每年增长1.34%。正是在城市化增长最快的这后10年中，全国农村人口减少了1.23亿，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这10年全国共增加的100万亩村庄建设用地中，新增宅基地就约占80万亩左右。

关于农村宅基地的使用面积，中央有关部门早就出台了“一户一宅”的土地面积限额政策，各地政府也都根据自己的实际情况对“一户一宅”的使用面积进行了测算和确定。例如北京市政府规定1982年以前的老户每户0.4亩，1982年以后的新户每户0.3亩。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，国家政策对宅基地面积的限定很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动。根据笔者到农村调查所看到的情况，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况是普遍存在的。

尽管有关政策规定，不再具有农村居民身份的人口应当退还宅基地由集体重新分配，但在宅基地实行福利性分配和无偿使用的巨大利益驱动下，让这部分人无偿退出宅基地是很难做到的，减人不减地已成为一种惯性。这种情况，使农村集体可分配宅基地的资源非常紧缺，新增户常常难以及时得到宅基地的分配。在正常分配无法得到满足的情况下，农民就会通过各种方式挤占耕地。据统计，1980年到1996年我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用411.4万亩，份额为6.8%，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

（二）宅基地不能充分流转和正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐形流转与交易大量存在

在我国工业化、城市化的加速发展过程中，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有23亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变动。主要有三种类型。第一，完全居住型，即农民家庭成员完全在农村就业和居住；第二，不完全居住型，这是指农民家庭的部分成员在城市就业和居住，其他成员仍然留居农村；第三，完全不居住型，即农民家庭成员完全在城市就业和居住，但农村住房依然保留。

工业化、城市化的加速发展，使第一种类型的数量不断减少，第二、三种类型的数量不断增长，农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，现在还没有全国完整统一的数据资料。根据河南省国土资源厅2004年的调查，全省仅“空心村”的浪费用地就达150万亩。在我国近年来耕地大量减少、土地资源日趋紧缺的发展形势下，这是一个不能容忍的巨大资源浪费。

但在实际经济生活中，为现有宅基地制度所不允许的“非法流转”和“非法交易活动”却又大量存在。产生这种情况的深层原因，是城市化发展引起城乡人口对向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势。根据北京市研究机构的调查统计，2004年北京农村的全部户籍农业人口为308.2万，比1990年减少83.9万人，减少水平为27.22%。但同年农村地区总人口增长到572万人，增长率为85.59%。其中外来人口逐年增长，2004年达到141.8万人。对北京远郊区3583个村的调查表明，在实际居住人口326.5万人中，村民人口293.7万人，非村民人口32.8万人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增长。

正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐形市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10~15%左右，有的地方甚至达到40%以上。根据北京市2004年的典型调查，在郊区12个村的3730户农民家庭中，有160户卖房、757户长期出租房屋，分别为总户数的4.3%和20.3%，合计为24.6%。现在，这种具有相当规模的私下流转与灰色交易活动，已经引发出越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为社会不安定因素的一个重要问题。

（三）宅基地的非商品化和非市场化，是造成当前农民财产利益损失的一个重要因素

现在城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，城市住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的70~80%。这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化和非市场化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

根据经济学的原理，一个物品只有在充分交易和充分竞争的情况下才能显示其真实市场价值即交易价值。在目前制度下，宅基地使用权不能进入市场，交易价值为零。宅基地房屋不能市场化交易，就只能进行简单的成本估值估价。这样，在有农民宅基地参与的大量交易活动中无论是政府拆迁还是私下买卖、租赁，农民宅基地及住房的真实交易价值就肯定会被低估。这样农民的财产权益则会受到极大的损失。

二、我国农村宅基地制度改革的基本思路

为了解决上述农村宅基地面临的问题和矛盾，现在全国许多地方都在根据自己的情况进行改革探索，出现了北京、广东、四川和苏南等不同地方的改革模式。笔者认为，在当前城乡市场化改革深入发展的大趋势下，按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针，把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个基本的方向。为了推动农村宅基地市场化改革，可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。具体思路如下：第一，把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，集体不再分配新的宅基地。第二，集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。