对事业单位养老保险制度改革的思考

刘福奇　李志福

[摘 要]养老保险制度是推进事业单位分类改革的前提和保障，现行事业单位养老保险制度成为推动改革的重要瓶颈，再无搁置的余地。改革事业单位养老保险制度，建立与企业一致的城镇职工养老保险模式，缩小事业单位与企业退休人员待遇的巨大差异，是维持社会和谐稳定，建立公平正义的社会保障体系的迫切要求。

[关键词]事业单位 公平正义 养老保险 统一

基金项目：浙江省社会科学界联合会研究课题“基于公平的事业单位养老保险模式研究”（项目编号：08N04）

作者简介：刘福奇（1968-），男，江苏靖江人，浙江工商大学人事处副处长，管理学硕士，副研究员。主要从事高校人力资源、社会保障的管理研究工作。

养老保险制度是社会保险制度的重要组成部分，在我国是指由政府立法确定的社会劳动者在年老失去劳动能力或退出劳动岗位时享有退休养老的权利，并依靠政府、单位和个人的养老保险基金，以维持基本生活水平而建立的一项社会保险制度。我国自从1983年10月逐步探索养老保险制度以来，全国各地已经建立了较为完善的企业社会养老保险体系，而大多数事业单位还是执行单位退休养老制度，这与企业的养老保险制度形成天然的分割，已经成为我国推动改革的重要瓶颈，再无搁置的余地，亟待改革和完善。下面就深化事业单位养老保险制度改革谈点粗浅看法。

一、我国事业单位养老保险制度现状

（一）事业单位的养老保险制度缺乏统一的政策支撑

事业单位养老保险制度按照原人事部的部署，各地先试点展开，然后再统一的改革模式。各地政府在出台政策时受条件制约和各种因素的影响，使事业单位养老保险划地为域，各自为政，形成政策的多样化和不配套性，方案的随意性和不规范性[1]，而国家未出台任何统一的制度和规定，直接导致我国事业单位的养老保险制度缺乏统一的政策支撑。政策的不统一，使得职工一旦离开事业单位，原有的养老保险关系的续接、养老保险基金的转移及以后的缴费、退休待遇等多方面都难以保障和衔接，这样导致事业单位养老保险的改革力度、强度和效果都远远滞后于企业，这已经严重影响到事业单位人事制度改革，如果再不加速推进，必将影响整个社会的改革历程。

（二）事业单位的养老保险筹资模式不完善，给付标准不合理

日前试行的大多数事业单位养老保险都实行现收现付模式，没有真正建立起个人缴费沉淀制度和做实个人账户，虽然实施了个人缴费制度，但所缴纳的养老保险费全部进入社会统筹基金。退休人员的养老金全部在社会统筹基金中支付，养老保险待遇与缴费标准不挂钩，体现不出权力和义务相结合的原则，不能很好地区分缴与不缴、缴多缴少、缴长缴短在养老保险待遇上的差别，这在很大程度上挫伤了事业单位职工参保与缴费的积极性。参加事业单位养老保险的退休人员的养老金仍以退休前本人档案工资和连续工龄来计算，养老金的替代率高，一般为90%以上[2]，远远超过企业养老金60%的替代率，使得企业和事业单位退休人员的实际收入相差非常悬殊，导致企业退休人员不满情绪日增，这甚至已经严重影响到社会稳定。

（三）事业单位养老保险缴费与待遇相脱节，社保基金收不抵支

无论是哪一种保险制度，它的权利和义务都应当对等的，当权利和义务不对等时，势必会影响参保人对保险制度的积极性。现行试点的事业单位养老保险费由单位和个人各按一定比例共同缴纳，而当计算退休待遇时，仍按工龄和退休前的档案工资，待遇的享受和缴费之间没有直接关系，致使参保单位和职工个人对缴费漠不关心，甚至希望缴费越少越好。这造成了事业单位养老保险基金数量不足，积累率较低。伴随着事业单位管理体制改革的不断深入，大量辞职、辞退和分流人员离开事业单位，而新进职工大量减少，在职参保人数不断减少。再加上由于我国人口老龄化进程的提前到来，新增退休人员急剧增加和人均寿命的延长，使得养老金支出规模不断扩大，保险机构的基金收支矛盾愈来愈突出，不少地方已经出现当年收不抵支的状况。

（四）事业单位的养老保险统筹层次过低，管理体制不畅。

由于我国的财政体制一直实行“分灶吃饭”原则，各级财政负责本级的财政供养人员。各地事业单位养老保险基金的运转，很大程度上依赖于当地财政资金的支持，各地养老保险政策的制定要视当地财政资金状况而定，统筹层次过低必然造成各地养老保险政策差距很大，各地之间根本无法进行转移。

在我国传统的管理下，事业单位人员统一由人事部门进行管理，而养老保险政策近年来已经划归劳动与社会保障部门管理，由于退休政策和待遇与养老保险制度具有明显的因果关系，由不同部门进行管理，导致政策的不配套，部门的相互扯皮现象，体制不畅为改革的进行增加了难度。

二、我国事业单位养老保险制度改革的必要性

（一）依法建立和完善社会保障体系的需要。

我国事业单位养老保险严重滞后于企业职工养老保险制度改革和市场经济的发展，已经成为制约我国事业单位人事制度改革的主要障碍。纵观世界各国，养老保险制度作为国家发展的重要基础保障，均得到了国家的高度重视和财政大力支持。如果我国事业单位职工参加养老保险的障碍不排除，社会保障体制的作用会受到很大限制，事业单位人事制度改革将无法真正推进。国务院早在2000年的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》就明确指出要完善社会保障体系，主要任务之一是“研究制定事业单位职工养老保险办法”。因此，进一步深化事业单位养老保险制度改革，是依法建立和完善社会保障体系的迫切需要。

（二）适应社会主义市经济体制改革，促进人才合理流动的需要。

由于我国事业单位的养老保险制度尚未建立，使事业单位不能改变个人与单位在养老保障上的依附关系，制约了人才在事业单位和企业之间的合理流动。同时，由于改革发展的需要，我国对事业单位职工队伍建设提出了更高的要求，必须建立健全事业单位职工的正常退出机制，但现行的养老保险制度致使事业单位职工对到企业工作而心存疑虑，影响政府精简机构和事业单位工作人员的分流。因此，深化事业单位养老保险制度改革是适应社会主义市场经济体制改革，完善事业单位新型的用人制度，促进人才合理流动的迫切需要。

（三）体现社会公平，构建社会主义和谐社会的需要。

工资折射效益，养老体现公平。建立一个涵盖全体国民的公平正义的养老保险体制是目前最现实和最急需的。职工退休后，劳动已经不存在了，这时就尽量以公平为社会准则衡量一切，体现社会对老年人的关爱和照顾。而现在我国企业与事业单位退休人员的待遇差距加大[3]，这主要是由于企事业单位养老政策的不同所致，事业单位退休人员养老待遇明显高于企业人员，这违背了社会养老保险制度的基本原则。因此，事业单位参加社会养老保险是体现社会公平正义的原则，是构建和谐社会的根本需要，事业单位参加企业基本养老保险后，事业单位工作人员都将享受同等的退休待遇，体现了企事业单位职工退休待遇上的公平性。

（四）事业单位参加企业基本养老保险是提高政府效能的需要

日前事业单位依旧承担着离退休人员养老和管理负担，致使一些事业单位负担太重，制约了单位效能的提高。解决这个问题的根本办法就是全面推行事业单位参加企业基本养老保险，使事业单位工作人员由单位人向社会人转变。事业单位参加养老保险后，一方面，财政对社会保障支出的科学化、规范化和制度化水平将得到质的提高，有利于稳步提高单位职工退休保障待遇，公共财政的效能将得到进一步体现。另一方面，事业单位参加企业基本养老保险将全面推进离退休人员的社会化管理。既减轻了事业单位的管理负担，降低了行政成本；又有利于充分发挥退休人员的专长，通过统一的社会化管理促进社会稳定和经济发展。

三、深化事业单位养老保险制度改革的几点建议

（一）尽快出台全国统一的事业单位养老保险制度

事业单位养老保险制度经过十多年的试点，由于国家没有统一的制度作指导，各地均存在各种各样的问题且发展极不平衡。加快事业单位养老保险制度改革，出台全国统一的事业单位养老保险制度，是我们完善社会保障体系的重要任务，我们要尽快制定与企业养老保险制度相衔接的事业单位养老保险制度改革方案，对养老保险的重要内容进行统一，要建立一种真正体现事业单位特点的社会养老保险制度。

从各国社会保障制度改革的情况看，国际上通行的做法是自上而下，即先在国家层面制定方案和立法，再推动法律在各地区的实施。从我国十多年来地方事业单位养老保险制度改革实践看，改革自下而上的路径由于缺乏法律法规支撑而举步维艰，推动乏力。因此，建议首先出台相关的国务院行政法规，然后再推动法规的实施和制度建立、运行。

（二）逐步提高事业单位养老保险的统筹层次，扩大和充实养老保险基金

我国事业单位养老保险统筹以县市级为主，管理层次过低，社会保障的共济性受到制约，分散风险的功能较差，给参保人员跨地区流动造成障碍。同时，由于没有对事业单位社保经办机构进行统一的科学规划，各地区业务操作流程和软件系统不统一，内部建设和管理水平差距较大。

养老保险保险没有一定的资金量和调剂规模是无法抵御风险，低层次统筹加剧资金供求的结构性矛盾。因此，提高统筹层次，实行事业单位养老保险基金的省级或全国统筹，增强养老基金的抗风险能力，这是大势所趋。要拓展筹资渠道，扩大和充实养老基金，保障离退休人员基本生活所需的养老金，减缓支付高峰期时的压力，政府可制定优惠措施，允许养老基金投资大型电力、通迅设施等具有较高的经营稳定性，风险小，收益高的项目；并对社会捐赠养老基金制定优惠政策等。要逐步发展成为政府财政资助、国家、单位和个人共同负担、社会捐赠等多渠道筹集养老基金的格局，这已成为进一步发展与完善现代社会保险制度的共识。

（三）改革事业单位工作人员退休制度，建立缴费与待遇挂钩的激励机制。

为了规范社会保障管理，要将事业单位工作人员的退休审批与待遇计发应划归劳动部门，把不符合政策提前退休的人员拒于养老保险基金之外，减轻财政负担。同时要加强对合理推迟退休年龄问题的研究。目前，发达国家职工退休年龄已有后移的趋势，美国、西班牙男女退休年龄都是 65 岁，美国正计划在 25 年内将退休年龄推迟到 67 岁，日本也将退休年龄由 60 岁推迟到了 65 岁。如果我国退休年龄从 60 岁推迟到 65 岁，并实行男女职工同龄退休，据测算，退休金支付总额将减少 40%-50% 。因此，要在调查研究的基础上，适当时候考虑出台推迟退休年龄的政策。

权利和义务相统一是任何养老保险模式最基本的要求，要体现社会公平，事业单位必须实行和企业相近的养老保险制度，要建立缴费与待遇挂钩的激励机制，形成由社会养老金、个人帐户养老金、过渡性养老金共同组成的退休养老金模式，这样既可增强事业单位及其工作人员的缴费积极性，也可实现与企业养老保险制度的相互衔接，实行缴费与待遇挂钩。

（四）要建立多层次的事业单位养老保险制度

事业单位养老保险制度改革，既要与全国统一的企业职工基本养老保险制度相衔接，又要适当考虑到事业单位工作人员整体素质优于企业，收入相对稳定，没有高收入的机会，在设计事业单位基本养老金的基础上增加职工补充养老保险制度[4]。

建立企事业单位统一的养老保险政策。虽然事业单位与企业在职能上、社会贡献上、待遇上有不一致的地方，但在养老保险方面都存在如何解决职工老有所养的问题，事业单位职工参加统一的养老保险制度后，社会保险经办机构可根据工作人员在事业单位工作年限，推算其个人帐户余额，并给予一定的补助，实行按实发工资为缴费基数。这样可解决困难事业单位不能按档案工资缴纳养老保险费的矛盾，也从根本上解决这部分离退休人员不能按时足额领取养老金的问题。

建立事业单位补充养老保险制度。低水平的基本养老保险、多样化的补充养老保险以及个人储蓄性养老保险，是完善事业单位养老保险的基本要求。英国、德国、加拿大等国家，除了基本养老保险制度外，都对公职人员实行单独的补充养老保险计划。我国事业单位在建立与企业职工相同的基本养老保险制度的同时，要完善补充养老保险的制度建设。这既是基本养老保险制度安全有效运行的必要措施，也是体现不同职业、不同收入水平的人群对退休养老的需求差异。

参考文献

[1]任闽育，完善机关事业单位养老保险制度的思考与对策[J]发展研究， 2007（7）

[2]秦建国，我国机关事业单位养老保险制度改革研究[J]理论探讨， 2007（1）

[3]杨晓芸等，对机关事业单位养老保险制度改革的思考[J]生产力研究， 2008（9）

[4]李晓娟等，浅析企业与机关事业单位养老保险待遇差距[J]当代经济， 2008（1）