我国社会主义民主政治制度化、规范化与程序化的理性思考

宋桂祝　柳玉芬

［摘要］社会主义民主政治建设是一个长期渐进的历史进程。制度性缺陷、政治运作过程中的不规范、程序的不合理、不科学、偏离法制轨道等不确定性因素，都成为民主政治制度化、规范化和程序化建设的障碍，而解决途径，就是通过弥补政治体制内在的结构性缺陷，构建和完善程序和规范体系，完善党内民主，从而推进社会主义民主政治的发展。

［关键词］民主政治；制度性缺陷；制度化；规范化；程序化

［中图分类号］D60［文献标识码］A ［文章编号］1672－2426（2009）03－0048－03

社会主义民主政治建设是一个长期渐进的历史进程。这是因为，在现有的制度框架下，如何将现代普适性民主价值理念与社会主义的民主政治机制融合贯通，需要更高智慧的制度设计和理论指导，需要更加成熟开明的政治风气和社会环境，条件的成熟需假以时日。不过可以肯定的是，中国社会主义民主政治建设正沿着制度化、规范化、程序化的方向迈进，尽管这一过程还要经受实践的考验和历史的证明。

实现社会主义民主政治的制度化、规范化﹑程序化是既定的发展途径，对于这一途径本身的思考，尤其是对于这一发展进程中所存在的不足和缺陷的思考，对于从制度和观念层面上推动社会主义民主政治建设都具有重要意义。

一、社会主义民主政治建设是一个长期渐进的历史进程

实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，是我国社会主义民主政治建设的基本经验，也是政治文明建设的一个基本规律。民主政治的制度化、规范化和程序化程度是衡量一国民主发展水平的重要标志，也是政治体制改革向前推进的关键所在。

民主政治的制度化，就是通过一定的制度设计、制度安排，将各政治主体的民主愿望、民主权利以及民主政治的一些基本原则以制度的形式确定下来，形成共同遵守的办事规程和行为准则。制度化是民主政治发展和成熟的过程，它意味着整个民主政治由特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化；制度化是民主政治发展的前提和基础，规范化、程序化则为民主政治发展提供补充和保障。民主秩序的形成是一个动态的过程，必须有一系列完整而系统的规范和程序对民主行为进行统一的约束，为民主发展提供客观可行的程序设计和方法步骤，从而保障民主政治的顺利进行。

毫无疑问，社会主义民主政治建设在党的十一届三中全会以后得到迅速发展，并积累了许多新的经验，许多新观点、新思想逐渐融入到民主政治建设的实践进程中，我国社会主义民主政治展现出旺盛的生命力；但也毋庸讳言，在推进社会主义民主政治的具体实践中，尤其是随着经济社会的发展和时代环境的变化，社会主义民主政治在制度化、规范化和程序化的过程中存在的许多问题也逐渐暴露出来，制度性缺陷、政治运作过程中的不规范、程序的不合理、不科学、偏离法制轨道等不确定性因素如果得不到很好的解决，就可能造成民主政治建设陷入空泛化和不可操作的危险。

现代政治制度是一个完整体系，并且需要依社会发展而不断创新和完善。党的十六大提出到2010年实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，十七大更是鲜明描绘出了中国民主政治的宏图与前景：从党内民主到人民民主，从完善人民代表大会制度到加强政协工作，从扩大公民的有序参与到强化各方面的民主监督……时代的发展不断赋予社会主义民主以新的内涵和价值。

二、民主政治制度化、规范化、程序化过程中存在的问题

“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”，思考民主政治建设过程中存在的问题，对于进一步完善我国的民主制度具有重要的理论价值和现实意义。

（一）制度性缺陷导致制度短缺、制度虚置问题突出

制度性缺陷既包括制度规范本身的疏漏和缺失，也包括制度安排的不合理和不科学。政治体制存在的深层次的、结构性的缺陷和不足，将导致制度设计的预期效应与实际效应难以一致。现代政治制度是一个完整体系，其中蕴含的政治原理具有一定的周延性和普适性，例如权责的一致、监督制约关系的平衡等等，现代民主理论已经发展出一整套规则成熟、程序严密的制度体系，如果存在制度疏漏和缺陷，在此基础上建立的制度大厦纵然美轮美奂，却难以抵挡风雨的侵袭。

制度性缺陷主要表现在两个方面：一方面是制度短缺，表现为制度和法律规范的滞后，“程序法”缺乏，“实体法”亦不完备，制度设计难以满足快速发展的社会现实需求；另一方面是制度虚置，繁多复杂的制度规范因为前提设计的缺陷而发挥不出应有的效应，例如我们虽然已经建立了网络状的监督监察制度和权力运行监督机制，却无法遏制当前十分严峻的腐败现象，无法保障公共权力的规范有序运行。

我们知道，政治体制所包括的制度可以分为基本制度和具体制度。中共领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度作为基本政治制度构成了我国现行政治制度的主体框架，这一框架需要具体制度予以填充和表现。但是，由于受各种条件的限制，具体制度在表现基本制度时会出现偏差甚至背离。例如过分集中的权力体制、等级授权的干部制度以及与此相联系的林林总总的官僚主义、党政不分、机构臃肿、有法不依、领导干部职务的变相终身制等等，造成了基本制度的运行不畅。具体制度是基本制度的体现和外在化，具体制度的缺陷使得基本制度的目标难以实现。

制度体系需要在前提设计科学合理的基础上形成严密的互动机制才能运转正常。我国在权力监督机制方面，正初步形成包括人大监督、党内监督、行政监督、司法监督、舆论监督、民主党派监督、群众监督在内的全方位监督网络系统，但目前最具权威的仍是上级对下级的监督，这与我国的干部任用机制有很大关系。我们一直坚持党管干部的原则，如何运用和发挥这一原则一直是个难题。垂直管理、对上负责的制度安排造成监督机制的封闭化；关系扭曲、角色错位，监督机构依附被监督机构的现象也因制度设计的缺陷而屡见不鲜。

制度短缺、制度虚置以及由此导致的制度效应不足现象，只是政治体制内在结构性缺陷的外在表现。问题的解决，一方面依赖于新的符合现代政治运行规则的制度规范、程序的制定，另一方面需要突破传统习惯势力和思维定势形成的桎梏，进行政治理论上的探索和创新。漠视这一点，再多的民主政治制度化讨论也只是纸上谈兵。

（二）规范化建设不足，制度执行过程缺乏保障

民主政治建设的规范化，就是为民主政治的运行提供可以遵循的规矩和章法，从而保证民主制度得以有效执行和有序执行。如果没有规范或者规范得不到尊重，政治主体的行为和政治过程就会失去衡量的标准和法式，盲目决策、无序参政等行为就会扰乱正常的民主秩序。在当前很多贪污腐化行为的发生，都与决策程序、管理制度的不规范有关，而政治体制改革的一个重要内容，就是要把各方面的制度、规则、要求等等规范起来，尽量减少随意、无序现象，做到有章可循，有规可依。

规范化建设不足，主要体现在两个方面。一方面，许多法律法规仍需要进一步健全和完善。某些法律如对国家机关的设置、职权以及行使职权的规则方面的法律；对国家机关及其工作人员实施监督的手段、方式和程序方面的法律；对行使公民权利提供保障方面的法律；对侵犯公民权利进行救济方面的法律还需要逐步健全；某些组织制度如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度；某些领导制度如集体决策制度、分工负责制度、某些工作制度如政府采购制度、办事公开制度，某些监督制度如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度还需要逐步完善。另一方面，因为缺乏有效的规范约束，以权抗法、以权压法、执法犯法、贪赃枉法等顽症时有发生。

规范化建设不足，对于民主政治最大的损害就是相关民主制度的执行得不到有效保障，而没有规范保障的制度如同虚设。没有了统一的标准和规则，民主政治的运行就会多一些权力意识和人治色彩，而少一些法治理性。

（三）“重实体、轻程序”，程序公正得不到足够重视

应该说，政治程序化是民主政治的重要标志。通过一系列法定的程序而不是凭借个人的意志管理公共事务，是民主政治与专制政治的本质区别。民主运行的机制、规则、形式和过程的程序化是实体民主价值得以实现的重要保证。程序不仅为民主政治提供运作程式，而且贯穿于民主政治运作的全过程，公平、公正、公开的程序可以弥补实体民主的不足，纠正实体民主的偏失，以客观的顺序、方式和步骤保证规范符合公平正义理念。

在各种社会矛盾潜在的情况下，对程序的尊重是开拓民主进程的重要渠道。思想的多元化、利益结构的分化使得程序的公平价值日益凸显，在利益表达、意见集中、形成决定的过程中，严格遵循程序原则，才能保证制度的严肃性和规范的有效性。

“重实体，轻程序”，是我国几千年封建体制下的法律传统观念，这一观念不仅存在于司法领域，而且体现在我国现代政治制度的各个方面。人们一般认为，过于重视程序容易造成效率低下，殊不知离开程序的规范和制约，权力的扩张和肆意也会阻扰实体正义的实现。民主政治要求权力的产生、行使和更迭能按照宪法和法律规定的步骤和次序进行，这样才能保证民主原则的可操作性。

当前，关于政治活动的程序性规章制度虽尚不够完善，但毕竟已经建立，如民主决策、选举投票、群众参政议政、执政党行使领导权等都有法定的程序规则可循，但在实践过程中，却经常出现“马马虎虎走过场，认认真真搞形式”的现象，程序性安排或者被省略，或者仅流于形式。以公共决策为例，按程序决策是现代决策的显著特征，决策的民主化、科学化首先必须是决策的程序化，按程序作出决策，可以减少决策的随意性，减少决策的失误。抛开程序，主管领导拍板决定，名为追求行政效率，实为权力独裁、长官意志的体现。

三、推进民主政治制度化、规范化和程序化建设的对策

民主原则和基本制度的确立并不意味着民主秩序的建立，存在于“文本”上的民主始终是理想的规范和教条。发展社会主义民主政治必须要将理想化为现实，而这一过程，也即是民主政治制度化、规范化和程序化的过程。制度不够具体、明确和完善，政治行为、政治过程、政治运行机制存在制度性缺失问题，民主监督、民主集中制、多党合作与政治协商等制度可操作性差所暴露出的规范化、程序化不足问题，严重阻碍着我国民主政治建设的步伐，加强社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化建设具有现实的紧迫性和重要的实践意义。当前推进民主政治建设的实践选择和措施如下。

（一）解决政治体制内在的结构性缺陷，建立与中国制度特征相符的民主模式

人类政治文明发展的历史和现实情况说明，世界上并不存在唯一的、普遍适用的和绝对的民主模式。但无论如何，民主作为一种协调和解决社会利益矛盾的相对文明的机制，始终是现代人类社会政治发展所追求的目标。西方现代民主的制度设计主要侧重对政府权力的限制和对个人权利的保护，我国民主制度侧重于“人民主权”的民主原始价值，强调的是通过协商、合作等方式实现民主的核心理念，因此在竞争性机制方面发展滞后。

根据我国民主的政治特征和发展中出现的实践困境，许多学者提出了将竞争性民主制度引入我国政治发展过程的主张，以此来弥补传统政治体制的某些结构性缺陷，解决当前存在的制度缺失、制度虚置等问题。竞争性民主是通过选举、投票、公决等竞争性方式和机制参与政治的一种民主类型，在这种民主模式下，我国的人民代表大会制度、政党合作制度以及具体的权力监督机制、民主决策机制、司法制度、干部人事制度等都需要进行改革和调适。人大代表的产生、工作方式亟须完善，借鉴西方代议制度，实现人大代表的职业化、专业化势在必行。用法定的制度体系构建权力运行的监督制衡机制是实现政治体制创新的重要内容，也是从源头上防治腐败的重要举措。权力腐败很大程度上源于权力运行过程的不尽合理，改变权力监督的封闭运行状态、强化人大和社会舆论的监督作用，真正实现权力的分解、制衡是消除腐败现象的重要途径。完善选举程序、改革人事任用制度，改变政治官员对上级负责而非对同级人大、对公众负责的状态，是推动我国民主政治机制走向成熟的关键环节。

制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。努力挖掘社会主义自身的制度资源，增强制度创新的内生动力，实现对政治权力体系的科学设计和制度化安排，使政治权力体系结构更加合理，运行更加有效。

（二）构建和完善程序和规范体系，实现实体民主与程序民主的和谐统一

首先，要改变重实体而漠视规范和程序价值的观念，重视规范与程序在民主政治建设中的作用。在现代社会政治生活中，实体公正和程序公正对于民主价值而言不可偏废。程序公正是实现实体公正的前提，实体公正是程序公正追求的目标。要将实体公正作为民主政治的价值取向，将程序公正作为实现这一价值取向的根本保障，坚持两者的有机统一，才能真正实现政治运作的现代化和民主化。回顾我国民主政治发展的历程，就会发现我们为了短时期的政治目标的实现，往往采用实用主义的方式解决问题，而漠视或牺牲程序和规范的价值。

其次，加强程序和规范的制度化，从制度、法律上进一步完善对各项民主活动的规定，使各项民主活动都有完备的程序可以遵循。以制度化为根本加强规范化和程序化建设。科学设计民主政治运行的程序和规范，以减少和弱化侵权现象的发生。

最后，树立规范和程序的权威性和严肃性，使程序和规范真正融入到民主政治主体的实践活动中去。民主政治是权力受到约束的政治，无论是国家官员还是普通大众，都应在脑海中建立起严格的规范和程序意识，充分尊重规范和程序，保证政治权力的良性运行。

（三）推进党内民主的制度化建设，实现党的权力运行规范化和程序化

社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化建设的推进，在很大程度上要取决于党的领导的制度化、规范化和程序化的实现程度。这是因为作为法定的执政党，中国共产党在整个政治体制框架中占据着重要的地位。民主政治建设中存在的诸多问题的解决，都与执政党的领导方式和执政方式密切相关。加强党的领导的制度化、规范化、程序化建设，就需要抵制、克服和杜绝领导工作中的主观性、非程序化和凌驾于法律之上的现象，有效地防止和克服领导人个人专断、家长制或家长作风的发生。党在行使领导权时，要贯彻权力有限原则，强化宪法和法律对党的活动的约束力，实现依法治党。

党内民主一直被视为推动人民民主的预演，理论界对此普遍充满期待。因此，建构科学的党内权力系统和高效的权力系统运行机制，实现党内权力的科学分解、准确定位、相互制衡与完美契合，就成为党内民主发展的前提条件。实现党内民主，保障和维护党员的民主权利，就必须不断拓宽党内民主渠道，扩大和畅通党的组织与党员之间沟通的渠道。应通过完善和发展党内民主制度，探索推行或试行一些必要的措施和办法，充分保证党员对党内事务有更多的知情权、参与权、选择权和监督权。

中国共产党长期执政下的具有中国特色的民主体制，是中国政治的主体框架。这决定了中国的政治体制改革和创新，就是要在这种主体政治框架下寻找并拓宽制度发展空间。坚持党在宪法和法律允许的范围内活动，依法健全国家的政权体系，消除以党代政的集权化状态，使党和国家政权之间建立起制度契合、功能协调、过程统一的新型关系，是社会主义民主政治顺利发展的保证。

参考文献：

［1］王寿林．我国民主政治发展现状分析［J］．社会科学，2000，（9）．

［2］［南］爱德华·卡德尔．民主与社会主义［M］．北京：人民出版社，1981．

［3］李英．社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化［J］．大连理工大学学报（社会科学版），2003，（3）．

［4］［美］乔·萨托利．民主新论［M］．北京东方出版社，1993．

［5］韩强．论民主政治的程序化问题［J］．中共浙江省委党校学报，2002，（5）．

责任编辑 侯 琦