新时期党群关系研究

金晓钟　杨　帆

［摘要］密切联系群众，是中国共产党的光荣传统和政治优势，我们依靠这一传统和优势取得了革命、社会主义建设和改革开放一个又一个的伟大胜利。进入21世纪以后，国内和国际环境都发生了巨大而深刻的变化，党群关系也面临许多新情况、新问题和新挑战，向我们严肃地提出了如何构建和谐党群关系的时代新课题。

［关键词］党群关系；机遇挑战；对策措施

［中图分类号］D26［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）03－0011－04

密切联系群众，是中国共产党的光荣传统和政治优势，正是因为我们党始终坚持和发扬了这一优良传统和政治优势，才使中国共产党从无到有、从小到大、从弱到强，战胜了各种反动势力，取得全国的政权，建立了新中国。在社会主义建设中，中国共产党一直强调党和群众关系的重要性，这是我们取得各项工作成功的有力保障。进入21世纪以后，中国的国内和国际环境都发生了巨大而深刻的变化，党群关系也面临许多新情况、新问题和新挑战，传统的党群关系受到一定的冲击，向我们提出了如何构建和谐的党群关系这一重要新课题。

一、新时期党群关系面临的挑战

改革开放的三十年，是中国飞速发展的三十年，所有的一切都发生了翻天覆地的变化。在这新的历史时期党群关系面临了新环境、新问题、新考验。

1．公民社会的成长

公民社会是伴随着改革开放的不断推进而不断发展的。在传统经济环境下，中国的公民社会极其弱小，甚至可以说是缺位。市场经济是公民社会的经济基础，因为只有在市场经济条件下才能催生出公民民主意识和政治参与的要求。中国自从上世纪70年代末以来的经济体制改革催生了中国的公民社会的萌芽和成长。

这说明中国的公民社会和西方的公民社会既有联系又有区别：与西方公民社会的独立自发形成不同，中国公民社会的最初萌芽恰恰是国家扶持的结果，许多社会团体是政府创建的，受政府的主导，所以中国的公民社会既有其自主性，又有对国家的依赖性。换句话说，中国的公民社会还不是完整的公民社会，但是公民社会的一些基本要求已经开始发挥作用，以前在计划经济体制下的国家和社会合一的情形开始瓦解，全能政府的治理模式也不再适合社会的需要，党的执政方式和执政的思想都受到挑战。执政党可以通过行政权力来影响群众，但在国家与社会出现分离的情况下，执政党则更多地要通过自己的政策、自己的服务来影响群众，非权力因素将占有重要的地位。公民社会的形成和发展对党的执政能力提出了更高的要求，也是党群关系面临的最基本的新环境。

2．非政府组织的增多

市场经济的充分发展，利益成为人们关系之中最重要的因素，利益相近或相似的人群有了共同的政治诉求和认同感，在传统的政治团体之外，各种非政府组织开始涌现。可以说，非政府组织的发展，是公民社会发展的一个突出特点。非政府组织迅速发展，成为民主社会的重要组成部分。非政府组织整合、协调各种社会利益关系以及化解各种社会矛盾的作用已经显露出来。在旧的体制下，政党是群众同国家政权进行沟通的主要渠道，政党本身就是信息的收集和反馈组织，在缺乏其他渠道的情况下，群众一般会主动选择政党。但是有了非政府组织这个渠道以后，由于对利益的诉求相似和对组织的认同感更高，政党有不被选择的可能。非政府组织的发展，在某些方面意味着国家政治权威的下降，同时也是政党的政治权威的消解。非政府组织要求自己的独立性和自主性，党应该如何去贯彻对于这些组织的领导和如何处理好和它们的关系，是新时期必须面对的一个重大新课题。

3．社会思潮的多样化

在改革开放以前，我国是十分单一的“社会主义意识形态”。但是，由于我们在建国后的三十年中，并没有真正弄明白什么是社会主义，对社会主义的许多理解都是照搬前苏联的经验。在缺乏对外交往的时代，社会能保证大致遵循这种意识形态。但是，改革开放逐步改变了这种局面。社会分层的出现和众多西方思潮的传入，使人们的价值观也日益多元化起来。这与在计划经济体制下的整齐划一是截然相反的。经济高速增长的中国正处于社会的转型时期，人民群众的思想极为活跃，他们开始以独立思考和理性眼光评判社会经济政治现实，而不再盲目追求主流意识形态的观点，而意识形态一直是政党用来引导社会，凝聚人心，增加社会凝聚力和向心力的重要工具。主流意识形态受到冲击，在一定程度上冲击了党的政治认同性，影响和削弱了政党执政的合法性地位。合法性地位是一个政党赖以执政甚至是生存的根本。到底如何引导整个社会的意识形态，如何取得广大群众的政治认同，以什么样的方式凝聚人心是迫切需要解决的新课题。

4．社会结构的变化

在计划经济体制下，农村和城市对立的二元结构，限制了人员的流动。在城市以单位制为特征的管理模式，限定了人们的活动空间。计划经济体制下，人员都被高度整合在国家的直接管理之下，一切看上去都井井有条。人们的工作和生活方式大同小异，信息的传播也是自上而下的传播。市场经济要求各种资源能够在全社会自由流通，得到合理的配置，逐步打破了这种社会结构模式，人员的流动性增强，管理和统筹变得越来越复杂和困难。社会结构的变化，导致党失去了许多传统意义上的政治优势。从党建立以来，宣传、动员、组织群众就是我党的基本功能，也是我党的传统政治优势。思想宣传工作曾是我们革命战争年代的“生命线”，在建设时期也发挥了重要的作用。但是现在我们发现动员群众越来越困难，干部和群众越来越疏远。能否寻找到新的方式宣传、动员和组织群众，对党是一种考验。同时，在新的形势下，群众不应是被动的被代表者，而是政治生活的实际参与者。能否以制度化的路子联系党群关系，形成新型的互动的党群关系，对党也是新的考验。

二、新时期党群关系的现状分析

新形势下党群关系的现状从总体上看还是比较融洽的。改革发展的成果惠及广大人民群众，人民基本实现小康，基层民主政治建设稳步前进，人民政治权利得到较好的保障，利民惠民政策不断推出，开始注重社会财富的公平分配。这些都将大大促进党群关系的和谐发展，改善党和人民群众之间的关系。但是在新时期党群关系的矛盾也同样要引起我们的警觉，要做到居安思危，未雨绸缪。由于环境发生了变化，党群关系具有了许多新的特点。

1．新时期党群关系矛盾的主要表现和特点

群众对党的基层组织缺乏信任。基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是党和人民群众鱼水情深的执行者和见证者，是和人民群众联系最为密切的党组织。但是，改革开放以来这种传统上的党群关系开始受到冲击，群众与基层党组织之间关系开始疏远，人民群众对党的基层组织的信任度开始下降，有些地区的基层党组织正在失去与群众的联系，有些甚至和群众的矛盾发展到对立的地步。

党群关系的矛盾的复杂性增强。我国现在正处在发展的黄金机遇期，同时也处在矛盾凸显期，在伴随社会巨大进步的同时，各种矛盾都开始迸发出来。矛盾主体外延十分庞大。从农民、下岗职工、离退休人员，到在职职工、私营个体业主，甚至还有干部、教师、学生等。这些矛盾成因十分复杂。往往既有历史原因、利益原因，也有处理不当的原因既有群众要求合理的一面，也有群众对党的政策不了解、不理解的一面既有传统文化积淀与现代文明冲突的一面，也有计划经济时代形成的思维定势与市场经济、民主政治建设不相适应的一面。甚至有些黑恶势力也在里面兴风作浪，各种各样的矛盾相互纠结在一起，使党群关系的矛盾处理起来愈加困难。

干部和群众之间的矛盾突出。党的干部往往既是改革政策的制定者，又是执行者，而每一项改革政策的制定和推行，都难免要触动一些人的利益，产生矛盾。一方面，在政策的制定过程中，制定程序上缺乏足够的透明度，出现一些暗箱操作的现象；另一方面，政策的执行上由于利益的个人化、部门化、地方化，出现了一些曲解政策，与民争利的现象，“上有政策，下有对策”，正是群众对这些不正常现象的无奈评价。而干部的工作作风与工作方式问题，特别是领导干部的腐败问题更成为干群矛盾的导火索。

群体性事件增多。中国改革开放的力度不断加大，在改革开放期间有些政策和措施也缺乏周详的考虑和论证。社会矛盾具有一定的普遍性和累积性，在面对一些突发事件以后，长期挤压的矛盾会使人民群众产生共鸣，再加上通讯技术和互联网的发达，有可能一件小事便引发群体性的事件。在近年发生的一些严重性事件中，不少肇事者认为“找企业不如找政府，找政府不如堵公路上铁路”，动辄封桥堵路，静坐示威，甚至在一些别有用心的人的组织串联或煽动下，冲击党政机关，要挟党委和政府，有意把事态扩大，把矛盾推向社会，丑化党和政府形象，激化党群对立。群体性事件的增多在某种程度上反应了党群关系的紧张状况，说明党群关系中矛盾的对抗性因素增加，对抗程度增强，处理起来也更加棘手。

2．党群关系紧张的原因

利益因素特别是物质利益是最基本的根源。利益是人们从事社会活动的最终目的，是社会发展的根本动力。马克思曾经指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”人类社会发展的历史在某种意义上就是利益关系形成和变迁的历史。目前党群关系出现的种种不和谐现象，原因是多方面的，但利益关系的复杂化无疑是最根本的因素。在以公有制为基础的计划经济体制下，物质利益长期被平均主义分配方式所抑制，个人利益被纳入了公共利益的轨道，党群之间物质利益矛盾以一种隐性化方式存在。伴随着市场经济的建立和健全，中国社会正在步入转型期，社会利益结构演绎出十分复杂的利益关系，利益主体多元化、利益关系复杂化、利益冲突加剧化的情况正在困扰着整个社会。利益格局的变化不可避免地会影响到党群关系。过去收入差距很小的社会成员之间的收入差距也呈现出日益加大的趋势，少数干部与群众收入和生活水平差距拉大，改革的普惠性降低。一部分掌握公共权力和公共资源的干部通过所处的强势地位，率先实现自己的利益。社会财富在分配上的不公平，引起群众对党员干部的不满。还有一部分党员干部与民众争利，借助自己手中的权力，谋求自身利益，损害群众利益。特别是在农民土地征用、城市拆迁、企业改制中，有些干部滥用权力、违规操作，使大量农民、工人和拆迁户的利益得不到有效保障。群众反响十分强烈，导致群体性事件频频发生。

党群关系机制不完善是引发党群矛盾的重要原因。完善的体制机制是密切党群关系的重要保障，没有制度层面的保障，密切党群关系就无从谈起。改革开放以来，我们党高度重视制度化建设，也取得了一定成效，但是还没有从根本上建立密切党群关系的体制。这主要表现在两个方面：一是民主权利保障机制不完善。民主集中制是党的组织原则，但是在目前不少基层组织中，普遍存在民主不足集中有余的现象。一把手的权力过大，缺乏有效的制约，一言堂、大权独揽、个人专断一直是无法克服的顽症，使集体领导形同虚设。一些民主的程序要么被抛弃不用，要么就是走走过场，不仅挫伤了广大党员和群众政治参与的积极性，也使广大群众的民主权利得不到保障，这就是事关群众切身利益的决策制定和执行过程中群众利益被忽视的主要原因。而民主机制的不健全，也是基层组织信任度降低的重要根源。二是党群之间信息的传递和反馈制度不完善。及时有效的党群沟通，能够起到化解矛盾、消除思想隔阂的作用。但是现今群众反映情况问题、领导了解群众实际，以及群众和普通党员对任用干部、制定政策等实施影响的渠道都不通畅，双方都花费了很大时间和精力，但是党群之间的信息传递的效果仍然不能令人满意。而党的反馈机制也同样不够灵敏，向上反映的群众意见迟迟收不到回应，领导的批示需要一层层的下发，有些意见更是石沉大海，杳无音信，长期得不到回应的群众只好用极端的方式传递自己的不满，群体性的上访事件基本都源于此。在群众和党的沟通之间充满了障碍，这就导致了信息失真、决策失误，引起党群关系恶化。

首先，基层党组织自身建设滞后是引发党群矛盾的直接原因。党的基层组织是党联系群众的桥梁纽带，广大基层党员是党做群众工作的主要力量，基层组织的状况和能力，直接影响和决定着党群关系的走向。当前我国进入了改革发展的关键时期，社会生活的重大变化给基层党员干部做好群众工作提出了新要求。当前党的基层组织建设存在一些严重问题：一是党的基层组织本身出现重大问题。由于改革开放以后，逐步放开了对人员流动限制，党员特别是农村的基层党员开始离开原来的所在地在全国流动，但是户籍制度和党员的组织原则没能适应这一变化，出现了“党员找不到组织，组织找不到党员”的怪现象。这样的党组织是无法和群众进行有效沟通的，一部分基层党组织的空转使得自身无法深入到群众之中，而群众也无处申诉自己的利益需求。二是党的基层组织的能力不足。党的基层组织在新的形势下暴露出一些能力上的不足之处。首先是认识上的滞后，部分党员干部不能适应形势发展的要求，思想保守，观念陈旧，对群众工作存在认识偏差，不知道群众的需要到底是什么。有的党员干部以为群众工作就是到基层办几件实事、好事；有的误解为群众工作就是到群众中走一走、看一看，向群众宣传一下党的政策主张；有的以为群众工作就是将一些具体任务或决策交由群众讨论，收集意见后向上级汇报一下，等等。

其次是在实际处理和群众关系上的能力也有欠缺。群众工作存在手段落后、形式单一的问题，不能适应群众思想多元化、宣传手段多样化的需要，群众思想政治工作缺乏灵活性、针对性和有效性。特别是在处理群体性突发性事件中，一些干部缺乏洞察民意的敏锐性，不善于捕捉民情民意，把握矛盾运动的规律，往往使小矛盾演化成大矛盾。最后，少数基层党组织缺乏统筹兼顾，统领全局的能力，制定的政策不符合实际，有些政策超出了群众的承受能力，给群众造成很多负担。三是作风问题和官员腐败。作风问题是长期以来影响党群关系的顽症，致使历史形成的鱼水关系变为蛙水关系，成为引发党群矛盾的直接原因。腐败问题已经成为广大人民群众最深恶痛绝的社会毒瘤，由于我们的监督体制不完善，部分党员干部腐败问题非常严重，大大降低了群众对领导干部的信任，败坏了我们党和政府的形象和权威，损害了社会公平与公正，直接引发党群之间的利益冲突，成为当前党群矛盾激化的主导诱因。

三、新时期构建和谐党群关系的对策措施

针对新形势下党群关系存在的问题，紧密结合当前我国经济、政治和社会发展的实际状况，构建和谐的党群关系应该采取以下对策和措施：

1．坚持和贯彻科学发展观是构建和谐党群关系的基石

利益特别是物质利益是影响党群关系的核心因素。中国的问题归根到底都是发展的问题，中国问题的解决最终还是要靠发展。把握了利益问题这个核心因素，就是把握了创建和谐党群关系的关键。实现、维护、发展好最广大人民群众的根本利益，平衡各种利益冲突，是密切党群关系的最有效的手段。发展是我们党执政兴国的第一要务，只有经济、政治、文化、社会等全面发展，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，才有最牢固的基础和最可靠的保证。因此，努力推动社会经济全面协调可持续发展。树立科学发展观。始终坚持以经济建设为中心，兼顾社会就业、社会保障、社会公平、社会秩序、社会管理、社会和谐、社会结构、社会领域体制和机制完善等方面的进步和发展。在发展的过程中，不仅要注重经济总量的提高，在社会财富的分配上也要注重公平和正义。追求经济效率是各种社会矛盾得到根治的保障，但是对效率的追求并不是制度安排的唯一标准，以社会公平的丧失为代价的效率追求，不但最终导致经济效率丧失殆尽，而且将使社会转型举步维艰。党在制定方针政策时，应始终坚持最大多数劳动群众首先受益的原则，努力确保绝大多数群众能公平、公正地享受到政策和发展带给每一个人的实际成果。对于群众生产、生活中反映最突出的民生问题，如“看不起病、上不起学、买不起房”的问题，就业困难、社会保障不健全、贫富差距大的问题，要予以高度的重视。坚持科学发展观是构建和谐党群关系的基石。

2．建立健全群众的政治参与机制，增强群众对党的认同感

中国公民社会的发展，人民民主意识的觉醒，人民群众有着强烈的政治参与热情，人民对政治进程的参与体现了人民当家作主权利的真正实现，也是增强人民对政党的认同有效手段。人民群众对具体的社会事务的管理是通过一系列制度和机制来实现的。应建立健全广大人民群众参与决策的制度、决策议题的提出制度、决策信息反馈制度、人民意志表达制度，以及重大事项社会公示和社会听证制度、决策论证和评估制度等，让最广大人民群众有条件、有可能通过正常渠道、健全的制度有序参与到决策中来，发挥群众的智慧和力量。要建立健全群众评价机制。评价和判断党做群众工作的能力的高低，关键是群众，标准在群众是否满意。应认真研究建立以提高党做群众工作的能力为内容、以群众参与为主体、以群众满意为出发点和落脚点、以多种评价形式为手段的评价机制。努力形成群众利益合理表达、国家事务群众有效参与、信息反馈渠道畅通、评价标准客观、党群关系互动良好的运行方式。

3．提高党的利益代表和利益整合的能力

从革命的党到执政的党，我们党经历了一次历史意义转变，但是党的奋斗目标仍然没有改变。我们党之所以能够从无到有，从弱到强，就是因为代表了广大劳动人民群众的利益，我们党的执政地位是人民选择的结果。所以党的生存与发展的基础就是要想方设法代表民众的利益、愿望和要求。人民群众对政党的选择是动态的，其依据只有一条：能否代表自己的利益。苏共就是典型的反面教材，不管苏共过去取得过多么伟大的成就，它垮台的根本原因就是脱离了人民群众，损害了人民群众的利益。

利益整合是新形势下我们党面对的一个重要的课题。党在革命时期和执政时期功能上的显著区别是：革命时期必须“革命”为民，以革命的手段，剥夺剥削阶级的利益，增进劳动人民的利益；在执政时期，已经不存在大范围的阶级斗争，主要是通过人民内部不同阶层、群体利益关系的协调整合，促进不同利益主体共同发展，实现经济、社会的和谐稳定。改革开放以来，产生了社会阶层分化和不同利益要求，突出表现在居民贫富差距、城乡收入差距、地区收入差距和行业收入差距在不断扩大，但是各个不同阶层的利益是相容的、可以协调的。必须兼顾不同社会主体之间的利益需求。

4．完善党的权力运作机制，做到有所为，有所不为

社会主义市场经济的发展和完善，要求党和政府不再是以前管理和统筹一切的“无限政府”。党和政府的权力也不应该深入到社会的每一个角落。对于正在兴起的社会公共空间，党应该改变执政方式和管理模式。执政党应当积极促使国家权力向社会回归，还权于民。随着党的权力从公共领域的退出，执政党应该积极培育新的健康力量，承担公共领域的管理责任，尤其应当鼓励各种公民组织的发展，通过各种利益集团之间的相互作用，达到社会公平的目标。而党的权威则表现为对各种利益集团的调控和平衡，防止少数社会的强势集团侵犯公共利益。

为了防止公共权力对社会利益和公民权利的侵犯，必须健全对公共权力的监督和管理，在法律允许的范围以外，公权力都不应该涉足，政府不能代替社会行使职能，党和政府必须在宪法和法律规定的范围内活动。在权力的日常运作过程中，必须接受广大人民群众的监督，建立健全群众监督制度，切实尊重人民群众的知情权、选举权、参与权和监督权。通过建立切实可行的规章制度，保证群众的监督、检举、控告、质问等权力的有效行使，从制度上、机制上保证群众监督的有效和权威。

5．加强党风廉政建设，严厉打击遏制腐败现象

党内存在的作风问题，比如形式主义，官僚主义，都是影响党群关系的重要因素，而腐败问题更是整个社会的毒瘤，不仅严重侵蚀了党的肌体健康，也直接剥夺了人民群众的实际利益，是引发、激化人民内部利益矛盾的重要原因。因此，党要持之以恒地抓好作风建设，毫不动摇地开展反腐败斗争。在作风建设上，首先依靠教育，正确开展批评和自我批评，着力解决党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风的突出问题，特别是要防止和克服形式主义、官僚主义。其次要落实党的作风建设责任机制，在同人民群众交流和沟通的过程中，严格的执行这些规章制度，不能只是在口头上高喊“密切联系群众”，让所有的程序机制流于形式。在反腐败问题上，应以教育为基础，以法制为保证，以监督为关键，坚持改革创新，标本兼治，以反腐败的实际成效取信于民。一是要积极探索扩大群众参与反腐败的有效途径，建立健全反腐败的民主机制，提高反腐败工作的民主含量，保障人民群众在反腐败中的民主权利。二是增加反腐败工作的透明度，把反腐败工作的任务目标、方针政策、党纪法规公示于众，让群众监督反腐败工作的进程及其结果，以党风廉政建设的实际成效密切党群关系。

6．加强对社会意识形态调控的引导

党群关系和谐不只是体现在物质上和形式上，更应体现在党和群众理想信念的统一和谐。意识形态对政党的生存和发展有着至关重要的作用，它的根本作用之一就是为政党活动的合法性提供理论依据，从思想的深处巩固党和人民群众的关系。尽管在市场经济条件下人们思想的多元化是不可避免的，但这并不意味着政党在意识形态建设方面只能是消极的。政党既要通过一定的意识形态把被代表者的利益、愿望、要求反映出来，也要给人们的思想、价值以健康的引导。

引导不是强求全国上下都用一个声音说话，用一种模式思考问题，包容也不是无条件地囊括一切，思想上的差异及人们思想的活跃恰恰是社会充满活力的表现。主流意识形态应当在坚持自身基本价值取向的同时，力求把社会上大多数人的利益、愿望、要求都反映出来使自己的意识形态具有包容性并为社会上的大多数人所接受，对于社会上的一些腐朽思想要坚决的予以抵制和批判。

责任编辑 魏子扬