政府应当成为政校关系改革的推手

柴纯青

政校关系重建的命题有着特定的背景：在传统的管理体系中，学校只是地方教育局下属的一个行政单位，教育局通常承担着当地所有公立学校的集体董事会职能。这是一种刚性的管理，带来的是官僚化和低效率的倾向。学校只对上负责，家长和社会参与教育的权利容易被忽视，结果是学校失去活力。

在此背景下，大家公认的改革方向似乎很清楚：政府承担宏观管理的职能，不插手学校的微观管理，赋予学校更大的办学自主权，实现由教育局办学到教育家办学的转变。

然而，在大的环境和体制还没有改观之前，这还只是一个理想。当前是否有局部的试点和可操作的路径呢?在2008年底21世纪教育研究院等机构联合举办的“地方教育制度创新奖”颁奖活动中，我国若干个地方政府和教育行政部门进行的政校关系改革、探索教育领域的服务性政府建设的案例集体亮相。

其中，上海市浦东区社会发展局探索采用“委托管理”的新机制，形成新的学校发展模式，从而重建政府与学校、政府与中介组织的合作伙伴关系；浙江宁波海曙区教育局选择了先期从学校层面着力的路径，推动在学校层面成立“教育议事会”；重庆永川区转变政府职能，服务于职业教育模式的建立和发展等，都为政校关系变革提供了不同的现实路径。

无论哪一种变革，都指向了以“政府职能转换”为主的教育行政改革。这项改革首先要解决最初的动力源问题。很明显，如果政府不放权，不向学校赋权，就没有各方利益群体参与学校教育的可能，更谈不上政校关系的重建。因此，政府部门应当承担起最初推力的责任。也就是说，在学校成为自主办学的主角之前，政府必须先成为主角。有地方的教育官员表示：“其实，在改革中，我们的作用只是推一下。”这个“推一下”正是改革的力量源泉。

当然，这个“推一下”并不那么简单。“政府职能转换”意味着政府对自身的改革。反映到教育领域，教育行政部门把原来享有的权力主动放给学校、交给市场，这无疑是非常痛苦的。正如一位有改革意识的地方教育官员所言，改变我国长期沿袭下来的教育管理模式太难了，许多人的“计划经济的思路”仍非常顽固，即使教育局下了决心要改革，但如果某些执行具体事务管理权的官员没有认识到位，那么整体改革的行动也会因某一个事项的拖延而变得艰难起来。因此，在“推一下”之前，需要有充足的勇气，需要有坚定不移的改革信念。

在“推一下”之前，还需要有改革的理性。政校关系重建问题的本质是学校应具有独立的法人地位，并据此划分政府、学校的权利和责任。已往，我们通常认为，政府是出资人，理所当然地拥有办学权，但是，《中华人民共和国教育法》在赋予地方政府及其行政部门拨付教育经费、保障儿童教育权利、统筹规划和监督办学权利的同时，还在第二十八条明确规定了学校拥有“按照章程自主管理”等各种权利。最关键的，法律对于学校权利的界定，实际上是为政府划定了“红线”，政府有关部门不可逾越。只有这样，才能把办学权还给学校，从而强化学校的绩效责任和对家长、学生负责的机制，并生成千姿百态的教育实践。《中华人民共和国教育法》的规定正是体现了现代法治的理念，政府作为出资者和学校作为独立的办学者是相融相恰的，关键是我们要改变传统的“行政管制”的思路。

同时，政校关系重建需要改变政府的行政方式。有学者认为，应实现从公共行政到公共治理的转变。其中的关键是，政府应当放下“身段”，学会与各个教育主体建立平等、协商与合作的关系。在治理手段上，应当更多地依靠行政合同，而不是行政命令来建设与学校的关系。从这一点来说，上海浦东等地的改革实践是抓住了政校关系的核心，即建立政府、学校、第三部门(社会)之间的合作伙伴关系。

最新的消息是，江苏无锡市教育局在近年来实施“办学权和管理权分离”的改革基础上，要求所有公立学校成立理事会。尽管这是典型的行政手段，但在改革攻坚的当口，这种推力是完全有必要的。有了这个推力，学校才有动力，才有真正的后续变革。

(编辑沙培宁)