论《农业六十条》*

周 震

(湘潭大学 哲学与历史文化学院，湖南 湘潭 411105)

中国是人口大国，解决好农业问题极其重要。“大跃进”及人民公社化运动以来，我国农业遭受了严重的破坏，加之1959到1961年三年的自然灾害，1960年前后，全国人民生活十分困难，粮食问题成为当时最紧迫的问题。1961年，在毛泽东的号召下，全党大兴调查研究之风，深入了解国情。在调查研究的基础上，中央制定了“农业六十条”，基本稳定了农村局势，使我国此后即使在“文革”时期都没有出现像1960年前后那样的困难局面。

一、“农业六十条”制定的历史背景

“大跃进”和人民公社化运动，加之自1959年开始的三年自然灾害，导致我国农业连年歉收，各种农产品特别是粮食极端短缺，因而出现了全国性的饥荒。1958年我国粮食总产量20000万吨，比上年增产2.5%；但是，1959年我国粮食总产量仅为17000万吨，比1958年减少15%即3000万吨；1960年我国粮食总产量为14350万吨，比1959年还要减少15.6%即2650万吨。[1]1959到1960年我国粮食总产量连续两年以两位数字的速度减产，在共和国的历史上是从来没有过的。农畜产品特别是粮食的大幅度减产，使得从1960年5月起，缺粮问题在全国蔓延开来，一些大城市的粮食库存急剧减少，甚至到了无粮可售的尴尬局面：“北京的粮食够销售7天，天津的粮食只能够销售10天，辽宁省10个主要工业城市的粮食只能够销售8天至9天，上海大米已经没有库存，天天告急”[2]。这种情况是当时各级党委和政府领导人员所始料未及的。

面对严重的困难，人们开始冷静下来。1960年6月18日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议期间写了《十年总结》一文，对“大跃进”运动作了初步回顾与反思。1960年12月24日至1961年1月13日，中共中央工作会议在北京召开。毛泽东在会上作了《大兴调查研究之风》的讲话，号召领导干部进行调查研究：“我希望同志们回去之后，要搞调查研究，把小事撇开，用一部分时间，带几个助手，去调查研究一两个生产队、一两个公社。在城市里要彻底调查一两个工厂、一两个城市人民公社”，“这些年来，我们的同志调查研究工作不做了。要是不做调查研究工作，只凭想象和估计办事，我们的工作就没有基础。所以，请同志们回去后大兴调查研究之风，一切从实际出发，没有把握就不要下决心”。[3]这是毛泽东在建国之后第一次集中谈调查研究问题，标志着党在“大跃进”之后，实事求是精神一定程度的恢复。继中共中央工作会议之后，1月14日至18日，中央又召开了八届九中全会。毛泽东继续强调调查研究的重要性，他说：希望今年这一年，一九六一年，成为一个调查研究年，大兴调查研究之风。调查，要在实际中去调查，在实践中才能认识客观事物。[4]

在毛泽东号召下，1961年成为著名的“调查研究年”。作为调查研究最大成果的“农业六十条”也就因此产生了。

二、“农业六十条”的制定及其修改

1958年以来，中共中央先后发出《关于在农村建立人民公社的决议》、《关于人民公社若干问题的决议》、《关于人民公社的十八个问题》、《关于人民公社当前政策问题的紧急指示信》等文件，但是缺乏一个能够在全国范围内普遍适用的关于人民公社的工作条例。

1961年1月20日，毛泽东给他的秘书田家英(时任中共中央政策研究室主任)写信，让陈伯达、胡乔木、和田本人各率一个7人的调查组分赴广东、湖南、浙江农村进行调查研究。经过调查研究，田家英向毛泽东建议制定一个关于人民公社的章程。后来，毛泽东说：“六十条”的发明权在田家英。[5]

派出三个调查组之后，1月26日，毛泽东自己也乘专列先后途经天津、济南、南京、上海、杭州、南昌、长沙，抵达广州。一路上，毛泽东分别听取了河北、山东、江苏、浙江、江西、湖南和广东等省委以及派出去的三个工作组的汇报。毛泽东在综合调查研究的基础上，从1961年2月23日开始，在广州主持起草《农业六十条》。当时着重参考了邓子恢主持起草的《农村人民公社内务条例(草案)》(修改稿)。因此，可以说《农村人民公社内务条例(草案)》(修改稿)是《农业六十条》的前身。2月25日，毛泽东召集成立以陶铸为首的人民公社工作条例的写作班子。3月6日，条例的初稿完成，共67条，近14000字。初稿印好后送交政治局常委及参加中南、西南、华东三个地区的大区和省市委负责人会议(即三南会议)讨论。很多与会者赞同出台这样一个人民公社工作条例。例如，中共中央华东局书记处书记、山东省委书记处书记谭启龙指出：(1)从山东情况看，广大干部群众迫切需要有一个公社的示范章程性质的条例。(2)提议再搞一个党内文件，着重解决党内思想上、政策上、组织上、领导方法上几个未解决好的问题，以供领导掌握。[6]也有人认为公社体制正在摸索之中，条例可以暂时不搞。毛泽东最后表态：这又不是圣旨，今年不行，明年再改；明年不行，后年再改。[7]实际上，毛泽东是主张搞这么一个条例的。

根据毛泽东的指示以及会议讨论的结果，1961年3月15日，条例写出第二稿，正式定名为《农村人民公社工作条例》，共50条，9000多字。此后，条例又进行了第三次修改，修改后的条例共10章60条。最后，条例又做了一些修改后，于1961年3月22日正式通过。1961年3月29日，中共中央正式发出《农村人民公社工作条例(草案)》。

中央工作会议后，广大干部拿着《农业六十条(草案)》，深入群众、深入基层，一方面宣讲中央的政策，一方面征求社员的意见，以便为进一步修改草案做准备。各级干部在调查研究中发现的问题，主要集中于供给制、公共食堂、社、队规模过大、山林等问题。以上经过干部调查的意见源源不断的汇集到毛泽东和党中央那里，为草案的修改打下了基础。1961年5月上旬，中央有关负责同志开始着手研究草案的修改。在5月22日、6月5日，草案第一次和第二次修改稿先后产生。6月8日，在毛泽东圈阅后，草案修改稿复印。6月15日草案修改稿经过文字性修订后，经毛泽东最后审定发出，这就是《农村人民公社工作条例(修正草案)》。

在公布6月修正草案的同时，中央发出《关于讨论和试行农村人民公社工作条例修正草案的指示》，规定“各级党组织都要详细研究这个修正草案，抓紧农闲间隙，把这个修正草案读给和讲给人民公社全体党员和社员听，深入地展开讨论”[8]，并且“在党内和党外的讨论中间，如果对于这个修正草案还有修改意见，各中央局，各省、市、自治区党委，应该及时地收集起来，报告中央”[9]。三个多月后，河北、山东两省省委负责人和邯郸等五地委书记在与毛泽东一次谈话中，反映6月修正草案有一个突出的问题，即人民公社基本核算单位问题。6月草案规定“以生产大队为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度”[10]，“生产大队是基本核算单位”[11]。以生产大队为基本核算单位意味着生产资料的所有权如土地、农具、牲畜归大队所有，同时分配权也在大队，而生产权却在生产队。这种制度的弊端就是平均分配，因为大队统一分配，使得生产队之间的平均主义并没有得到纠正；其次，生产大队权力过大，因为握有分配权，就经常干预生产队的生产，使得“瞎指挥风”的源头并没有止住。毛泽东了解到这一情况后，高度重视，在1961年9月29日给中央常委的信中明确指出：我的意见是“三级所有，队为基础”，即基本核算单位是队而不是大队。[12]在信中，毛泽东还严厉的批评道：也不知是谁人发明了这个“三包一奖”的糊涂办法(即包工、包产、包成本和超产奖励的简称，本质上生产大队是基本核算单位——笔者注)，弄得大小队之间，干群之间，一年大吵几次，结果瞒产私分，并且永远闹不清。[13]在毛泽东领导下，1962年2月13日，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，正式宣布人民公社以生产队为基本核算单位。中央的这一认识直接推动着《农业六十条》6月草案的修正。同年6月17日，出《农业六十条修正草案》修改稿的第一稿，7月23日，第二稿改出。8月6日经毛泽东同意后发给各中央局、省、市、自治区党委、国务院各部委党组讨论。根据各方意见，条例又作了几次修改。9月27日，中共中央八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例修正草案》。该条例后来执行了十几年，并经受住了“文化大革命”极“左”思潮的考验，起到了稳定农村的作用。

三、1962年“农业六十条”的几项突破

1.初步调整了社、队规模

人民公社成立之初，在社、队规模上盲目追求“大”。截止1958年10月底，“全国共有23384个公社，平均每社4797户，有相当多的社在一万户以上，还有些地方是一县一社的县联社”[14]。本来中央设想公社规模扩大后，人多地广，可以集中力量办大事，也可以加快向全民所有制过渡。但是事与愿违，公社规模庞大给管理带来了诸多不便，即使开一次公社社员大会也相当不容易。因此，为有效管理，缩小社、队规模势在必行。党中央以“农业六十条”草案和修正草案的贯彻执行为契机，逐步缩小了社、队的规模。截止到1961年8月，“全国二十七个省、市、自治区调整后的公社数(包括已经调整和预订秋后调整的规划数字)为五万五千六百八十二个，较调整前增加三万零四百七十八个。生产队为七十万零八千九百一十二个，较前增加二十二万五千零九十八个。生产队为四百五十四万九千四百七十四个，增加一百五十六万一千三百零六个”。[15]到1962年10月，社、队规模进一步缩小，据统计，“全国共有人民公社71551个，比核算单位下放前增加了15534个，增加27.72%；生产大队713385个，增加了5087个，增加0.71%；生产队5468244个，增加了895502个，增加19.58%。全国平均每个公社有9.6个生产大队，每个大队有7.6个生产队，每个生产队有23.6户”。[16]社、队规模的逐步缩小，有利于提高党、政府农村的管理的效率、遏制“共产风”和平均主义大锅饭的趋向，受到了广大社员的欢迎。

2.公共食堂逐步被取消

1958年北戴河会以后，公共食堂可谓遍地开花。据统计，截止到1958年底，“全国共办农村公共食堂340多万个，在食堂吃饭的人口占全国农村总人口的90%”。[17]人民公社普遍建立后不久，公共食堂的弊端逐步显现出来，以前宣传过程中所提优越性只是“想当然”的。公共食堂所谓的“优越性”逐步被浪费劳动力、粮食、柴禾，公共餐具损坏严重，饭菜质量变差等所取代；更为严重的是，某些领导干部掌握了农民的“吃饭权”，动辄以罚不吃饭向要挟，助长了干部的瞎指挥风，同时严重损伤了干群关系与农民的劳动积极性。另外，一些干部利用职务之便，多吃多占，为农民所诟病。关于公共食堂问题，1961年3月“农业六十条”草案颁布时，一方面规定“在一切有条件的地方，生产队应该积极办好公共食堂，真正做到便利群众，便利生产”[18]，一方面又规定“公共食堂必须真正实现自愿参加的原则”[19]。说明当时中央没有下定彻底解散不得人心的公共食堂的决心。但是后来经过全党大调查后，中央高层获得共识，逐步采取措施解决公共食堂问题。1961年6月“农业六十条”的修正草案就对公共食堂做出了明确规定：在生产队办不办食堂，完全由社员讨论决定。[20]“农业六十条”(修正草案)下发后，各地公共食堂数目与参加食堂的农户大为减少。以湖北省为例，“全省原有食堂237062个，此时只剩下74979个，而且即使仍在办的食堂近70%也是农忙食堂，12%是劳动力食堂或半日食堂，常年食堂不到18%。食堂解散后，群众的生产积极性大增，许多群众说：‘毛主席的政策又回到我们心头上了！’。”[21]1961年8月中央农村工作部编印的一份材料证实：过去用行政命令方式组织起来的“全民食堂”，大部分有领导地解散了；真正出于群众自愿的食堂巩固下来了。据估计，目前参加食堂的户数，约占百分之二十左右。这些多数是群众自由结合的合伙食堂和农忙的劳动力食堂。[22]解散公共食堂可谓“农业六十条”(修正草案)的重大贡献，连毛泽东都称赞解散公共食堂“是一件大好事”。随着1961年下半年起农村家家户户炊烟的升起，我国农村的形势开始好转。

3.“共产风”得到遏止，部分地实现了退赔

人民公社的成立过程，也是大刮“共产风”的过程。许多大队、生产队或是社员的私有财产被公社或是生产队堂而皇之的“共产”了，例如河南省许昌市椹涧公社自1958年人民公社化后，大“共产风”刮过3次，小共产风刮过多达28次，据统计，“这个公社各级被平调的物资折款1423287元，全社人均达37元，其中生产资料折款544295元，占38.2%；生活资料折款246491元，占17.3%；建筑材料286000元，占20%；劳动日折款296302元，占20.8%；家禽家畜折款50199元，占3.5%。在刮“共产风”的过程中，拆毁社员住房1257间，损坏树木52676棵，造成牲口死亡和丢失1894头，各种农具和家居丢失损坏46100件。”[23]“共产风”在全国当时是普遍的现象，引起了社员的极大不满。1958年冬天以来，党中央、毛泽东逐步察觉到了“共产风”的危害。为此，中央多次下发文件纠正“共产风”并敦促地方退赔。后因1959年庐山会议后的“反右倾”运动所打断。但随着经济形势的持续恶化，退赔工作再次提上了日程。1960年11月，中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，指出对于一平二调的“共产风”，“必须坚决反对，彻底纠正。凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的、县和社向生产队平调的、以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种财物，都必须认真清理，坚决退还。”[24]在《中央关于贯彻执行<紧急指示信>的指示》里，党中央再次强调要彻底清理一平二调，坚决退赔。其后，中央还发过其他关于退赔的文件。这些文件对于纠正“共产风”、推动退赔工作起了良好的作用。但是它们只属于一时的政策，似乎不能从根本上遏制“共产风”的问题。纠正这一问题，应该从制度上入手，“农业六十条”正好起到了这样的作用。六十条里面对于遏制“共产风”，作了大量的制度性的规定。例如关于社员部分的规定，不管是1961年3月草案、6月修正草案还是1962年的修正草案，都规定要保障社员个人的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。另外条例确定的“三级所有”的核算制度，也是遏制“共产风”的法宝。条例还对公益金的比例、使用劳动力的问题都作了硬性的规定。这些规定在后来的贯彻执行时，取得了良好的效果。据1961年8月中央农村工作部统计，“全国平调总数为二百五十亿元(较原来估算的一百一十一亿元增加一点四倍)，已退赔的占平调总数的百分之二十至三十。经过退赔，大部分人相信今后‘你的就是你的，我的就是我的’，‘象个过日子的样子了’。”[25]此后几年里，各地方在贯彻六十条的同时，继续做着退赔工作。例如苏州地区在1965年全部完成退赔工作，“全区用于退赔的钱物，仅由省、地两级下拨的就合计230多万”。[26]其他各地也大致如此。自“农业六十条”颁布后，像人民公社化运动初期那样的“共产风”再也没有刮过。

4.恢复按劳分配、废除供给制

在人民公社成立初期，供给制被看成是带有“共产主义萌芽”性质的东西而加以推广。但事实上，供给制的做法并不能调动社员的积极性，在社员短暂的欢喜过后，这种分配制度使我国农村的发展陷入了长期的停滞。“农业六十条”的颁布，重新恢复了各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则。《农村人民公社工作条例(修正草案)》明确规定取消供给制，深得社员的拥护。宣布取消供给制后，广西石龙县的社员说：“说一百次，也教育不了懒人，这一下，从根本上把问题解决了。”[27]湖北许多群众说：“要是这样办，我们保证进一步把生产搞好。”[28]河北省唐山在贯彻“六十条”后，生产队之间的竞赛运动普遍展开，社员的出勤率普遍提高，唐山的社员说：“今年啥都遂心了，啥都由我们做主，多收少收就看我们的了。”“秋后见吧！一定对得起‘十二条’和‘六十条’，对得起毛主席。”[29]这一措施连同中央其他政策，使农民的生产积极性得到了提高，粮食等作物的生产出现了转机。“到1962年，农村形势进一步好转，全年粮食总产量比1961年增长了125亿斤，其他经济作物也有了一定发展，全国已有1/4的县农业总产量恢复和超过了1957年的水平”。[30]

5.确立了“三级所有、队为基础”的基本核算制度

确立“三级所有、队为基础”的制度，对于稳定农村形势、调动农民的积极性具有至关重要的作用。这里的“队为基础”指的是以生产队为基本核算单位。这一规定可以说是“农业六十条”的灵魂与核心，也是党中央、毛泽东政策的底线。在党中央、毛泽东看来，农村必须坚持集体主义的原则，不容许单干，但是以往以公社或是生产大队为基本核算单位有种种弊端，所以就必须在集体与个人之间找个政策的平衡点，即以生产队为基本核算单位。生产队一般有社员二十户左右，相较于公社或是生产大队来说规模要小得多。在一个相对小的范围内，社员之间彼此熟悉，对土地也比较熟悉，可以更好的搞好生产，也有利于克服队与队之间的平均主义。以生产队为基本核算单位后，生产队只要向大队上交一定数额的公益金、公积金和管理费，剩下的收入都归生产队所有，“三项费用相加，大约占生产队收入的10%左右，由大、小队对半分成。这样，生产队的收入实际上有90%归自己，除去公粮和征购粮，全部归社员分配”。[31]截止到1962年10月，“全国共有基本核算单位5219516个，其中，作为基本核算单位的生产队5161617个，占基本核算单位总数的98.89%；生产大队41678个，占总数的0.8%；公社77个，占0.001%。此外，还有由生产队和生产大队结合核算的16144个，占基本核算单位的0.3%”。[32]这一政策的实施保证了生产队的生产与分配的自主权，基本遏制了瞎指挥风，提高了社员的生产积极性和主动性。大多数地方的生产、生活自1962年后逐步走上正轨。

四、“农业六十条”的意义

1.以条例的形式规范了人民公社

人民公社成立之初，全国可谓一片混乱。因为对于人民公社这一新生事物，党中央、毛泽东对此没有成熟的政策与看法，结果就是各地按照自己的理解去组织、管理人民公社，因此出了很多问题，酿成了1960年前后全国范围内经济困难局面的出现。1960年我国农业总产值在1959年大幅下降的情况下继续下降，主要农副产品大幅减产，“其中粮食只有1.435亿吨，比上年减少2650万吨，减少15.6%，而征购量却比1959年增加了300万吨，当年销售大于库存620万吨，国家库存粮食比1957年减少了1180万吨。按每人每年需要250公斤粮食计算，国家这年大约差2400万人的粮食。棉、油等经济作物也大幅度减产。与1957年相比，全国的粮、棉、油人均拥有量分别下降了29.7%、38.5%和56.1%。粮食的减少还导致了生猪数量的下降，猪肉人均拥有量1960年比1957年下降了36.4%”。[33]面对如此严峻的形势，党中央、毛泽东不得不考虑对人民公社的体制进行调整与规约，在田家英的建议下，毛泽东领导起草了《农村人民公社工作条例(草案)》，并根据调查研究的结果反复作了修改，最终形成了1962年的《农村人民公社工作条例修正草案》。该条例首要的意义就是以制度的形式规范了人民公社，使人民公社的各项工作有章可循，因此大家有了共同遵守的办事规章和行动准则。干部再也不能随便以社、队的名义“共”社员的产、也不能强迫社员吃公共食堂了；同时，社员通过条例明了自己的权利和义务，不再成为盲目的追随者。自从有了《农村人民公社工作条例修正草案》，人民公社的运作逐步走上正轨，促进了农业、农村的复苏，恢复了农民的生产、生活的信心。

2.促进了国民经济特别是农业的恢复与发展

1962年《农村人民公社工作条例修正草案》颁布实施以后，由于执行比较顺利，我国农业逐步走出了“大跃进”运动、人民公社化以来的颓势，走上了复兴的道路。经过全国人民的共同奋斗，1962年农业生产有所回升。全国农业总产值比1961年增长6.2%；粮食总产量16000万吨，虽然仍远低于1957年的19505万吨，但比1961年的14750万吨增产8.5%，最困难的日子过去了。[34]有了良好的开端，1963到1965年，我过农业继续恢复发展。1965年全国农业总产值达到589.6亿元，按1957年不变价格计算，超出1957年536.7亿元的9.9%，与1960年的415亿元相比，5年增长42.1%，平均每年递增7.3%；全国农作物总产值达446.8亿元，比1960年增长34.3%，比1957年高出3.3%。1965年全国粮食总产量19453万吨，比1960年增长35.6%，接近1957年的水平；棉花209.8万吨，糖料1537.8万吨，烤烟37.2万吨，分别比1960年增长97.4%、56%和1倍，比1957年高出27.9%、29.3%和45.3%。[35]从以上数据可以看出，我国农业的总体水平在1965年已经超过了1957年。其中，《农村人民公社工作条例修正草案》起到至关重要的作用。农业的恢复和发展带动了整个国民经济的恢复和发展。国家农业、轻工业、重工业比重日趋合理，财政收入逐渐增加，再现此前繁荣的场景。

3.抵挡了“文革”时期“左倾”思潮的影响，维持了农业、农村的稳定

“文化大革命”的爆发打乱了自1962年以来我国国民经济恢复和发展的良好态势，使国民经济陷入了困境。1967和1968年，全国工农业总产值连续两年出现负增长，分别为-10%和-4.2%，仅相当于1966年的87.3%。[36]从1967年到1969年我国主要农产品产量徘徊不前甚至下降，粮食产量方面，“1967年为21782万吨，比1966年略有增产；1968年减为20906万吨，比1966年下降2.3%；1969年略有上升，为21097万吨，仍比1966年低”。[37]棉花产量徘徊不前，“1969年下降至207.9万吨，比1966年减产11%”。[38]其他经济作物如烤烟、糖料、黄红麻的产量在1969年均比1966年有不同程度的下降。农业出现这种局面的主要原因是“文革”对“农业六十条”的冲击，如任意扩大社、队规模、提高核算单位的层级、实行大寨工分、取消自留地、限制家庭副业与集市贸易等等。党中央、毛泽东在“文革”中始终没有废除“农业六十条”，坚持了“三级所有，队为基础”的政策，先后多次发文如《关于今冬明春农村文化大革命的指示》、《中共中央批准国务院关于北方地区农业会议的报告》等重申“农业六十条”的作用与效力，维持了农业的稳定。1970年到1975年(除了1972年因灾减产外)，经过全国人民的努力，我国农业摆脱了文革初期的颓势，取得了较大的发展。1975年全国农业总产值达1202.4亿元，按可比价格计算比1970年增长18.1%，年均递增3.4%；粮食总产量达28452万吨，比1970年增长18.6%，年均递增3.5%，其他主要农产品都有增长，基本完成了国民经济“四五”计划农业的主要指标。[39]

“农业六十条”从总体上来说是一个好文件，它维持了农村的稳定与适度的发展。以粮食为例，我国1980年的产量比1958年增长75%，高于同期人口增长的速度。但是我们应当看到“农业六十条”并不能根本改变人民公社的种种弊端，因此它的命运也就可想而知。随着人民公社的解体，“农业六十条”也就成为了历史。

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