现代化视角下的村民自治现象

高娟娟

摘要：村民自治是社会主义基层民主政治发展的重要成果，也是中国社会现代化的一个重要标志。村民自治现象在中国有悠久的历史渊源，早在西周时代中国就已经有了带村民自治色彩的“乡里制度”，经过封建时代，民主革命时代和建国后几千年的历史发展进程中，已经有了重大的发展，尤其是到1988年村民自治普遍推行以后，发展更为迅速。推动了中国现代化民主政治的发展，但是，中国的村民自治制度还存在一些问题，需要我们去解决。

关键词：村民自治；发展历程；现代化

中图分类号：F323.6文献标志码：A文章编号:1673-291X(2009)06-0047-04

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，伴随着人民公社体制的解体而迅速普及，其成为具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效管理。因此，村民自治至少包含三层含义：一是村民个人的事情由村民个人自主处理；二是村民集体的事情由村民集体商议处理；三是有关村民个人和集体的事务，任何组织或者个人非依法不得进行干预。

中国的村民自治现象历史悠久，从西周开始发展至今，已经有了几千年的发展历程，中间几经曲折，可以说是一部由原始民主向现代民主迈进的历史。

一、村民自治现象的发展历程

中国带有村民自治色彩的“乡里制度”最早发源于西周时代，西周时代出现了“乡里制度”即“邻三为朋，朋三为里”，“国设六乡，乡在郊内”，“乡”的层级相当于现在的省市，而“里”作为“乡”下面的自治组织，对所管辖的村民的重大事务进行管理。不过这一时期村民自治还“名不副实”因为这一时期的村民还没有自主处理事务的权利，权力主要集中在“乡”这一级；到了秦汉和隋唐时期，“乡”的级别有所降低，这一时期确立的乡官制度，由管理向职役的角色转变，“村”制在这一时期得以确立，由“属县于每村定有力人户充村长”[1]负责管理村级事务，这时对村民的管理更加细化，但是这时村民的自治权主要掌握在村官手中，村民只享有推举村官的权利；到宋元明清时期，随着封建专制的加强，中央加强了对“村”级的控制，出现了保甲制度，所有权力收回中央，封建时代的这种原始民主遭到了进一步的弱化，可以说整个封建时期，村民处于“原始民主时期”，村民没有自治的权利，但是“乡里制度”这种自治组织模式的出现，或多或少地推动了中国民主进程的发展。

在近现代社会发展过程中，乡村自治始终没有找到合适的路径。清末新政时期曾推行乡村自治，然而乡村自治只是反动统治阶级稳固其阶级统治的“权宜之计”，“其政治动机和功利目的是相当明确的”[2]。虽然这一制度在实践中流于形式，但其革命精神是值得肯定的。20世纪二三十年代，国民党为树立其政治统治的合法权威，曾发动“乡村建设运动”，农村经济由于帝国主义的侵略，封建统治阶级的掠夺，天灾人祸的打击加速了衰败进程，正如乡村建设运动的倡导者之一梁漱溟所言：“工作了九年的结果是号称乡村运动而乡村不动。”[3]1934年以后，国民党在农村推行保甲制度，编组保甲使南京国民政府建立起一个自上而下的严密的基层网络，提高了政府的“剿共”自卫力量，通过在乡村社会设立行政机构、派驻官员强化了国家权力对地方基层社会的控制。国家政权的下治，给分合离散的乡村社会输入现代性要素，建构了乡村社会新的治理秩序，但这种外部整合往往需要很高的经济和社会成本，迅速扩大的政府机构和增多的官员增加了财政负担。特别是在意识形态和体制不规范的情况下，行政权力扩张带来的效率低下和官员腐败，带来成本的增加，而这些成本主要由农民承担。保甲替代地方自治吞噬了农村原有的建设与自治功能，乡村的经济因原动力不足走向衰败。

与国民党”乡村建设”运动同时进行的是中国共产党在陕甘宁边区实行的地方自治，它是民主政治的最好例证。在这里村民可以选举自己的代表，可以参加村级事务的管理，可以享有言论自由的权利，还可以对干部进行监督和检查。最具代表性的是边区政府的“豆选”现象，虽然村民的文化水平不高，但是他们用黄豆代替选票，实现了他们的自治权，在一定程度上说，民主的形式并不完全决定民主的程度。与国民党正好相反,边区政府的这种做法推动了我国现代化民主进程的发展。

新中国成立后,农村开始实行人民公社制度,农村被纳入了国家政权体系,权力过分集中的人民公社体制与统一分配的计划经济体制,使得农民群众的主体地位“虚置”,窒息了农村发展的活力。家庭联产承包责任制的成功,使得人民公社体制下的生产大队管理委员会作为一种农村管理组织而失去了其存在的合法基础，国家政权逐渐从农村撤出，农村社会出现了制度真空。在此背景下，一些村民自发成立村民委员会以填补国家权力退出农村后社会管理的空白。1982年，中央把村民委员会作为国家农村基础自治组织写入宪法，这部宪法肯定了基层群众自治的民主精神，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。从此村民委员会和村民自治获得了合法性，迅速在全国推广。1987年11月24日，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，在村民自治的试行阶段，激发了我国广大农民群众的积极性,也进行了许多制度创新，如“村务公开”制度、“海选”制度。1998年4 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年11月4 日，第九届全国人大常委会第五次会议修订《村民委员会组织法》。新修订的《村民委员会组织法》标志着农村基层民主和群众政治参与走向法制化轨道。2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，保证村民委员会直接选举和村民自治有法可依，奠定了新时期村民用民主方式、程序维护切身利益，行使当家做主权利的制度基础。

二、村民自治与现代化的关系

现代化是经济上从自然经济走向商品经济，政治上由专制转向民主的过程。从某种意义上说，现代化意味着城市化，即由农村支配社会的格局转向由城市支配整个社会，现代化进程中核心任务就在于实现农村社会经济的转型，正如摩尔所言，社会转型时期农民问题能否解决即农民阶级能否纳入商品经济体系中成为商品生产者，是事关民主成败的关键因素[4]。由此,我们可以看出现代化的两大基本任务：一个是建立市场经济；另一个是实现民主政治。历经二十多年的经济改革，社会主义市场经济体制已经建立。现代化的第一个任务已初步实现；经济基础决定上层建筑，现代化的第二个任务是实现民主政治。

第一，村民自治为民主政治的发展提供了一条新路径。新中国成立以来的民主，大都停留在口头上、书面上、文件里、书斋里，其目标或高于我国实际或停滞不前，缺乏实体性的操作。关于其路径选择，目前讨论多的大概有三条：一是由人大制度展开的事关行使国家政权的“人大民主”；二是执政党的“党内民主”；三是以政协、多党合作及基层群众自治等为主要内容的，非行使国家政权的“社会民主”[5]。作为“社会民主”的村民自治是推进中国政治发展的一条可行路径。早在20世纪80年代，邓小平就提出了要进行政治体制改革，但是政治体制改革牵一发而动全身，须慎重。选择从农村开始改革，一是农村处于政治权力的外围，政治阻力较小，社会成本较低，可控性强，即使改革失败，也不容易引起大的社会动荡；二是可从民主实践中积累民主政治改革的经验。目前在村民自治过程中取得的一些经验，如两票制、差额选举、竞选演说、村务监督委员会的设立等；对出现的一些问题，如选举过程中出现的宗族帮派、贿选、串连等，也需理性地分析、总结，提出完善的措施。这些经验教训对于推动“人大民主”及“党内民主”的改革和完善有很大的帮助。

第二，村民自治增强了村民的民主意识，村民自治的实施，实际上也是民主政治的培育和形成。中国在历史上是一个缺乏民主意识的国家，即使新中国建立后，形成高度集中的计划体制，使民主的推行受到干扰。改革开放后，我们党提出了要建立社会主义民主国家。邓小平特别强调，没有民主，就没有社会主义。而要建设民主国家，就要培育公民文化，使人们从传统臣民文化中解放出来。

村民在自治的实践中，逐步认识到自己是主权的参与者和拥护者，是以主人的资格加入村民自治的过程中，而村委会成员只是由村民以一定方式选举出来的，并对全体村民负责，这就使得他们的权利意识、平等意识也逐渐加强。权力源于权利，村委会管理村中事务的权力来源于全体村民的授权，如果村委会不为村民谋公利，而为自己谋私利，村民有权罢免村委会成员。在民主决策、民主管理过程中，村民逐渐学会了运用民主的方法解决问题，遇到不同意见时进行协商、妥协。民主的过程实际就是各种利益博弈的过程。村民逐步认识到行使自己的权利就能维护自身的利益，就会积极参与到自治的过程中来，发挥主体作用。通过这个民主大训练班，村民逐渐熟悉民主的操作规程，提高了民主的参政议政的能力，增强了村民的民主意识，形成了基层民主所训练出来的宽容与协商精神，培育了村民独立的政治品格。彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时所指出“：实行村民自治，实际上就是一个面向8亿农民的民主训练班。”[6]

三、村民自治中存在的几个阻碍现代化发展的问题

第一，村民政治理性不足与政治参与能力低下。恩格斯曾指出：“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，因而有非常不同的内容。”[7]在中国，历史遗留下的传统的小农观念，在农民短暂的现代化历程中还有较大的影响。再加上教育资源的分配不均，中国农民整体的文化素质不高。占全国人口约四分之一的文盲和半文盲大多集中在农村，加之改革以来大批文化程度相对较高的农村劳动力向城市的流动，导致实际生活在农村能够参与管理农村公共事务的“精英”缺位和匮乏。农民受教育程度越低，其对民主的认知能力越有限。这样农民在村民自治中政治参与的非理性因素必然加大，从而影响农民在村民自治实践中对民主的正确表达与诉求，使农民难以养成成熟的政治现代化氛围和习惯。淡薄的国家观念和法制观念、利己主义、道德失范、社会责任意识及社会组织程度不高等等,这些方面均会干扰村民自治中的现代化民主进程，使村民自治中的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等“四个民主”的核心内容，在实施中较大程度上流于形式。理性的有效缺失使大多数农民在掌握政治信息，利用参政渠道上也会遇到许多技术上的困难,难以把自己的利益和愿望转化为政策上的要求，政治现代化的合法途径在村民自治实践中难以确立。政治文化的欠缺使农民在面对政治问题时，易于认识表面现象，仅关心政治人物和政治权利，却不能从制度、理论和价值追求上把握农民自治的实质性问题，这样必然减弱农民的参政、议政能力。

第二，村民对自治组织权力权威的多元性的无所适从。村民自治中的权威性难题是村民自治实践中遇到的一个亟待解决的难题。宪法和《村民委员会组织法》都明确规定了农村基层党组织领导的核心地位和对村民自治的支持与保障职责，但在具体操作上却是非常含糊不清的，也是极富弹性的。没有具体的制度安排,党支部与村委会之间的权力分工难以正确定位，进而造成彼此间不适当的干扰与排斥。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会被排除在国家行政序列之外，它不是国家基层政权组织，也非政府的派出机构，而是依法建立的群众性自治组织，它与乡政府是指导与被指导关系,而非领导与被领导的行政隶属关系。二者权力来源不同，一是国家授予，一是民间自给。权威在各自领域的认同度不一致，两种权威彼此间由于前述之缺乏具体定位问题，从而出现彼此间职能分工、权限划分、责任协调等不一致的地方，并相互削弱对方的民间可信度,从而给非正式权威的政治参与提供了可乘之机。例如，中国传统社会长期存在于农村中的宗族势力,对农民在一定程度上还是具有现实影响力的。这种以血缘关系为纽带、以家庭关系为载体的宗族观念对农民的现代政治参与精神的确立有着极大的阻碍作用，有些地方族权甚至可以发展成为与国家行政权、司法权、村民自治权等相异的另外一种地方权力。农村中存在的行政、法律、村治、族权等现象相互关联、相互制约、纠缠不清，让农民不清楚究竟应该相信谁，也不知道在实践中谁能真正代表他们的利益。这些现象表明，农村权力来源与存在的多元性，客观上必然产生权威认同之间的进退与冲突，并导致互不信任又互相勾结的情况出现，权威真空由此产生。贺雪峰在湖北孙村村民代表选举的调查中就曾发现，村民既不相信他们选举出来的村民代表，也不相信村干部，出现没有人能够代表村民，村民也不相信任何人的情况。”[8]如此，农民利益表达出现多轨却无效的难题，政治现代化所需的政治责感和民主精神难以确立。在相当长的一段时间内，中国农村将会仍然保持涣散和低稳定结构这样一种状态。

第三，农民对现代化进程中改造与被改造角色的困惑。在西方现代化进程中，农民是作为传统的守旧势力和现代化的阻碍力量而被消灭和改造的，是“历史的弃儿”。但是，在中国现代化进程中，中国的历史自动性较西方国家要突出得多。中国共产党正是依靠广大农民的支持取得新民主主义革命的成功，中国革命的中国特色也使中国农民的地位较为特别。美国著名历史学家巴林顿·摩尔就认为：“在中国，农民在革命中的作用甚至超过了俄国。他们为最终摧毁旧秩序提供了炸药。这里农民再次作为主要动力推动一个政党取得了胜利。”[9]中国革命的胜利拉开了社会主义现代化建设的序幕。改革开放以来，农民的伟大创举及其对中国改革的贡献，又一次证明了农民是中国现代化可以依靠的重要推动力。可是，由于历史的惯性和社会主义初级阶段的现实国情，传统农民具有的小农特征的历史局限性，在今日中国农民身上依然表现得十分明显。这就决定了农民在社会主义现代化进程中又成为被改造和变革的对象。村民自治中，农民既要成为政治参与的主动角色，又要不自觉地成为政治现代化进程中被动改造的对象，这是农民自身对自己双重身份的确认在感情上难以接受的，在理智上无法认同，在各种利益关系上不能统一，在具体的政治行为上又难以一致。这使得村民自治中的农民在意志整合和利益整合上极为困难，现代化的民主在实践上处于一种两难的境地。农民使自己成为“公民”的政治现代化进程是充满矛盾的。作为政治现代化主体的农民在角色上的困惑，必然使其在村民自治实践中常常处于一种观望的犹豫中。这必然会迟滞整个社会的现代化进程，从而使得中国特色社会主义在初级阶段的过渡时期必然延长，这是中国农民特定的历史地位和充满矛盾的社会角色所决定的。

四、解决对策

第一，必须加强对村民的文化教育和思想政治教育，提高其政治素质和自治能力，使其成为村民自治的合格主体。（1）民主政治需一定的条件，其中之一就是主体一定要有民主意识。而民主意识是一种复杂的思想文化观念，其中文化素质的高低起着决定性的作用。大力发展农村文化教育，提高农民的文化素质,要通过农村夜校，报纸和广播等多种形式提高公民的文化素质，为增强其参政能力打下必要的基础。（2）培养村民的政治与民主意识,提升农民的政治素质和政治参与能力。村民自治的开展本身就对村民起着很强的政治教育作用。但单纯依靠这种实践途径，又绝不可能全面提高农民的思想政治素质。因此，必须大力开展农村的思想政治工作，并在此基础上建设农村的民主政治文化。通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠意识等落后观念中解放出来，并且形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代政治意识，树立起科学的世界观、人生观和价值观。只有在思想观念上实现现代性转化，广大农民才会积极地、理性地参与村民自治，才能自觉地维护自身的自治权利。同时，通过教育和培训还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，这对于村民自治的长远发展不但是一项基础性工作，同时也能提供内在的推动力量。

第二，必须进一步明确和完善村民自治的相关法制建设，明确村民自治中的权威主体和相应制度，为村民自治提供有力的法制保障。（1）必须明确规定村民自治机构的权威主体，职权范围及运行机制等。尽管村民自治的法制化水平已初有成效，但还很不完善。《村民委员会组织法》对村民自治的一些规定还太笼统，太原则化，缺乏明确性和具体性，在现实操作中，容易引起歧义。村民自治的地方法规规章还存在不少缺陷，有的在事实上与村民自治的精神相悖，侵犯了村民的民主权利。此外，从立法层次看，现在只有《村民委员会组织法》，而无《村民自治法》。只有用《村民自治法》的法律形式对村民自治的性质、村民资格、村民会议、村民代表会议等的组成、议事规则、村民自治的代议机构和常设机构、村民委员会和各种国家权力机关的关系，包括与党、政、军等部门团体的关系等做出明确界定和规范，村民自治制度在运行中才能依法处理各种矛盾和冲突，实现良性发展。（2）村民自治的相关民主制度建设必须整体推进，使之配套化、一体化。单打一地抓村民选举只能使村民选举流于形式，只有四项民主都落实，村民才能真正当家做主。四项民主整体发展的核心在于加强村民会议和村民代表会议的权力，关键在于形成对村委会的常态长效的权力制衡机制。只有村民会议成为真正的自治权力中心，能够在村庄公共事务的决策和管理上起决定性作用，同时建构起更加完备和有效的监督机制，使广大村民能够对村委会的日常工作进行有效评估和监督，才能使村民自治成为名副其实的民主制度，才能有效地防止村委会公共权力的异化。村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四项民主的整体推进和切实落实，必然会使村民自治制度的功能和优势得以全面展现。

第三，必须加强对农民的思想教育,使农民正确定位自己的角色。农民在民主革命期间是民主革命的依靠力量，可以说没有农民的支持就没有中国革命的成功，改革开放以来，农民的伟大创举及其对中国改革的贡献,又一次证明了农民是中国现代化可以依靠的重要推动力。农民在中国现代化进程中的作用和地位没有谁能取代，但是作为中国人数最多的阶级，农民自身的文化和政治水平落后的特点，又成为现代化进程的重大阻碍，所以我们要教育农民正确定位自己的角色，既要认识到自身的重要性，又要认识到自身的不足，并设法克服这些不足，推动中国现代化进程的发展。可以利用现代媒体如电视和广播的形式，多向农民介绍先进的村民自治的典范，使农民认识到自己能力和水平的不足，同时也要大力宣传农民的社会主人翁地位，增强他们提高自己文化素质和思想政治素质的自豪感和责任感，只有这样，才能解决农民自身角色的二元矛盾，推动现代化民主进程的发展。

参考文献：

[1]赵秀玲.中国乡里制度[M].北京：社会科学文献出版社，1998：25.

[2]金太军，施从美.乡村关系与村民自治[M].广州：广东人民出版社，2002：43.

[3]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003：277.

[4]摩尔.民主与专制的社会起源[M].北京：华夏出版社，1987：98.

[5]浦兴祖.以人大民主为重点继续推进中国民主政治的发展[J].中国政治，2005，（12）.

[6]彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.

[7]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972.

[8]贺雪峰.村级治理中的村民代表[J].学习与探索，2002，（3）：26-291.

[9][美]巴林顿·莫尔.民主和专制的社会起源[M].北京：人民出版社，1987.

[责任编辑王建国]