新疆城市化进程中农村社会保障体系的构建

宁聪慧　王明明

摘要:随着新疆城市化的发展，新疆城乡居民的收入差距却逐渐拉大，一些制度性的不平等更加剧了城乡差距，其中城乡社会保障的差距是不容忽视的重要因素。城乡差距的扩大不利于新疆城市化的健康发展。构建与现阶段社会经济发展水平相适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。新的农村社会保障体系应当包括农村养老保险、新型农村合作医疗、农村社会救助和农村教育扶持计划。

关键词:新疆；收入差距；农村社会保障体系

中图分类号:F323.89文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)06-0045-02

引言

据统计，2007年底，新疆城镇人均可支配收入10120元，农村居民人均纯收入3150元，前者是后者的3.21倍。城乡差距的扩大不利于新疆城市化的健康发展，构建与新疆现阶段社会经济发展水平相适应的农村社会保障体系是缩小城乡差距、加大对农村“反哺”力度的有效途径。同时我们应看到，新疆多年来的战略目标一直是“稳疆兴疆，富民固边”，稳定是新疆发展的前提，广大农民的富裕又是新疆稳定的基础。

一、新疆城市化进程中农村社会保障制度发展现

农村社会救助在原来的“五保”制度基础上，进行最低生活保障制度试点。1999年在全疆经济条件较好的鄯善县先行试点，2003年又在克拉玛依市开展了农村低保试点，到2007年底，全疆共有十个县（市、区）建立实行农村居民最低生活保障制度，除鄯善县、克拉玛依市之外，其他八个县市为石河子市、和布克赛蒙古自治县、富蕴县、富海县、昌吉市、奇台县、博湖县和新源县。各地结合实际合理确定低保标准，其中标准最低的奇台县每人每月30元，最高的克拉玛依市每人每月90元，已实施农村低保试点的县市平均农村低保标准每人每月58.7元。农村社会养老保险制度的建立起步于1993年，在六个县市开展了试点工作，试行以个人缴费为主、集体补助为辅的社会养老保险制度，到2007年底参保人数达到120万。2003年，新疆正式启动了惠及于田、麦盖提、乌鲁木齐县、玛纳斯、富蕴等五个县农牧民的新型合作医疗制度试点工作。截至2007年，新疆开展新型农村合作医疗的县（市）共79个，占全区县（市）总数的94.05％，覆盖农牧业人口638.27万，参合人数达576.72万，平均参合率达94.36％。共筹集合作医疗资金3.63亿元，合作医疗基金补偿2.27亿元，补偿受益人数达到496.8万，补偿受益率达76.86％。

二、新疆现行的农村社会保障体系不利于新疆城市化的健康发展

（一）目标群体界定模糊

现行的农村社会保障体系没有明确界定受益群体，将受益群体简单地界定为农村居民，而没有注意到在农村剩余劳动力向城市转移的过程中农村居民存在分化:即包括在城市工作较为稳定的农民工家庭、失地农民、乡镇企业职工和纯农民。在城市化进程中，前三部分人已非实际意义上的农民，他们实际属于农民向市民的过渡群体。我们在构建农村社会保障体系时应将前三部分人排除在外，他们应属于中间层次的社会保障体系。在全国建立三个层次的社会保障体系是与城市化进程中居民的分化相一致的，是促进城市化健康发展的有效途径。

（二）现行体制缺乏强制性，导致覆盖面不足，农民参保率较低

现行的农村养老和新型合作医疗制度都采取农民自愿参与的原则，制度的设计是为了减少贫困农民参加社会保障的负担。但这种做法却使农民参保率很低（特别是养老保险），它仅仅保障了一小部分富裕农民，大多数农民仍游离在社会保障之外，这种做法对解决城乡差距收效甚微。而且目前新疆已经能建立的农村社会保障网络的乡镇为数不多，范围小、覆盖面窄且仅局限于收养孤老残幼和遇险的救济这种低层次上，社会共济性差，没有形成一定规模和有效制度。

据调查统计，2007年我区享有城镇居民最低生活保障的人数为628660人，而农村居民最低生活保障人数仅为9645人，城乡最低生活保障的覆盖率比例约为33∶1，与中国城乡最低生活保障的覆盖率比例22∶1相比，已经落后很多。而且现行规定的最低生活保障只涉及生活费的救助，尚未考虑贫困户的其他必不可少的生活需求，包括医疗、住房和子女教育等等，新疆农村居民最低生活保障状况令人担忧。由于农村社会保障水平普遍较低，城乡差别过大，农民缺乏生活安全感。

（三）农村社会保障形式单一

目前，新疆农村社会保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚和农村“五保”，保障的对象基本上是“困难的人”和“光荣的人”，保障的内容主要是补贴性，救济性的单项保障。在很多贫困农村基本上没有养老保险体系，也没有最低生活保障，只有农牧合作医疗。由于资金限制等原因，占新疆人口60％的农村人口没有社会养老体系，其老年生活主要依靠土地和子女。家庭保障成为农民社会保障的主要形式。

（四）社会化程度低，保障功能差，南北疆差异大

目前农村以养老，医疗为重点的社会保障基金调剂范围较小，社会化程度低。南北疆经济发展很不平衡，329万贫困农牧民的分布相对集中，呈现明显的区域性特征。

贫困户和贫困人口主要分布在南疆地区，分布在农区，又主要分布在阿克苏地区、克州、喀什地区、和田地区，这四地州贫困户合计62.49万户，贫困人口281.13万，占全区贫困人口的85％，这种经济发展水平的差异性和不平衡性在短期内不会消失，也是不容忽视的。

（五）政府对教育的投入缺乏制度性的约束

农村剩余劳动力向城市转移能促进城市化的发展，但现阶段流入城市的农民工受教育水平普遍较低，严重影响了流入城市农民的自身收入水平和他们对城市化的贡献程度。笔者认为，加强对农村教育的投入、提高农村居民的受教育水平是促进城市化快速发展的关键因素。现在政府对农村居民的教育投入（除九年义务教育外）缺乏制度性的约束，应将农村教育扶持计划纳入农村社会保障体系从而形成对教育投入的制度性约束。

三、新疆农村社会保障体系的构建

（一）进一步完善农村社会养老保险制度的筹资机制

建立健全农村社会养老保险制度需要充足可靠的资金作保证，农民个人作为养老保险权益的受益者，有责任和义务负担一定缴费比例。目前农村社会养老保险政策规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等十个档次缴费。现实中大多数地区农民经过“理性”分析，投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。统计资料显示，2006年底新疆农村居民平均年现金收支余额为382.5元，则农村基本社会养老保险负担系数为6.27％（2×12/352.5）。

根据中国城镇居民养老保险制度规定，个人缴纳保险费的数额不高于个人工资收入的8％，而农村居民养老保险负担系数如果为6.27％，说明按照每月2元的缴费水平缴费，农民还是可以承受的。

（二）不断探索新型农村合作医疗的实现方式

首先，要进一步探索合作医疗基金筹集和积累机制，使农村合作医疗制度能够更好地运行起来；其次，要积极整合、利用现有的医疗卫生资源，尤其是对合法个体诊所进行整合，对卫生人员进行培训，完善医疗卫生服务体系配套措施，例如可以在村一级建立卫生室，乡级建立卫生所，由卫生所的医生负责培训卫生室的医疗人员。这两级卫生部门主要治疗小病、地方病和慢性病，为村民提供便利；第三，改革现行的报销制度，居民看病免收挂号费、门诊费仅收50％，确实降低农民看病过程的资金支出，使农民真正享受合作医疗制度带来的实惠。

（三）完善农村最低生活保障制度

农民有土地可以依附，所以农村社会救助应实行“低水平、广覆盖”的原则。农村的救助主要针对“五保户”、受自然灾害影响的居民，而农村居民最低生活保障制度应注重开发式扶贫，让农民自强自立，争取自己脱贫。政府可以提供低息贷款、进行相关技能培训等优惠政策鼓励其自主创业。农村最低生活保障制度是农村社会保障的最后一道防线，完善农村最低生活保障制度的关键是资金筹集机制和健全收入审查制度。在具体做法上，建立最低保障制度收益人的确定权民主决策制度，充分发挥村民委员会和村民的作用，将有限的救助资金发放给最需要的人。

（四）农村教育扶持计划

政府对贫困农民的救助应逐渐转移到教育扶持上来，加大教育投入将成为政府加大农村投入项目中“收益率”最高的项目。农村教育扶持计划包括以农村免费义务教育计划、中高等教育扶持计划和职业技能培训计划三项内容。政府应加大对农村地区的中、高等教育的投入。对家庭人均年纯收入在2000元以下读高中的孩子减免部分学费，对家庭人均年纯收入在900元以下读高中的孩子减免其全部学费；为人均年纯收入在4000元以下的家庭读大学的孩子减免部分学费，在2000元以下读大学的孩子减免全部学费。

结论

鉴于新疆现在的经济实力和农村居民的接受能力，新的农村社会保障体系的具体项目的实施应是渐进的，应根据居民对具体项目的需求程度来确定。同时，农村社会保障体系的完善不能仅仅囿于农村的范围，还需要从战略的高度来审视，包括户籍制度、劳动力市场制度改革等内在的综合制度改革的推进。另一方面，要促进劳动力的合理流动从而促进城市化的健康发展，还要分别从农村和城市两方面入手，在城市应“扩需”，在农村应“减员”。“扩需”主要是指在城市里应加快工业化的进程以提供更多的就业岗位，容纳更多的农村剩余劳动力；“减员”主要是指在农村应加大农业的科技含量、促进农业的现代化进程以减少农业对劳动力的需求，促进农村剩余劳动力向城市转移。

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[6]景磊.新疆社会保障制度不断完善[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2008-02/11/content_12431097.htm，新疆新闻在线网，

2008-02-11.

[7]新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府办公厅关于印发《乌鲁木齐市农村居民最低生活保障实施办法（试行）》的通知，

乌政办[2007]305，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府办公厅.

[责任编辑王建国]