东北地区促进农民增收法律保障问题研究

2009-04-02孟祥吉

经济研究导刊 2009年2期

孟祥吉

摘要：发挥农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用，是振兴东北老工业基地的关键环节。从东北老工业基地形成和发展的历史进程看，农业具有重要的基础性作用。发展东北农业和农村经济，才能真正发挥出农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用。改革开放以来，东北地区城乡居民生活水平随经济的发展有很大提高。但居民收入在普遍提高的同时，近几年却出现了一个不容忽视的问题，即农民收入增加缓慢。

关键词：东北地区；农民增收；法律保障

中图分类号：DF4文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０097－03

在实施振兴东北地区等老工业基地战略过程中，人们更多地把振兴东北老工业基地的注意力集中在工业、高新技术产业上，认为振兴老工业基地就是振兴工业。东北老工业基地的工业基础雄厚，技术力量强，振兴工业是当前东北老工业基地振兴的龙头和主体，这是不争的事实。但历史和现实告诉我们，单纯就振兴工业来实现东北老工业基地的振兴是远远不够的，必须抓住实施振兴老工业基地战略这一良好契机，更好地带动三农问题解决，更好地发挥农业在振兴东北老工业基地中的基础性作用，这是振兴东北老工业基地的关键环节。我国现阶段所面临的三农问题，其核心是农民问题，而农民问题解决的关键又在于如何促进农民增收。

本文将通过对东北地区农民增收的法律环境进行分析，从而论证东北地区农民增收的制度性障碍，继之探究东北地区促进农民增收的法律保障问题。法律保障在充分体现最基本的平等、公平、正义的理念前提下，赋予农民真正的宪法权利，从根本上构建立体的法律框架，有效地促进、保障农民增收。

一、东北地区农民增收的法律环境概述

1.东北农业发展和农村经济概述

东北土地资源相对丰富，农业气候条件优越，具有明显的农业发展比较优势。多年来，东北地区一直是我国重要的商品粮生产基地，为确保全国的粮食供给，实现国家安全做出了重要贡献。但东北农业和农村经济结构相对单一，在实现农产品供求平衡和出现买方市场后，东北三省面临着传统优势农产品大量积压、农民增收缓慢等问题，一些学者将这一现象称之为“新东北现象”。2002年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民人均纯收入分别为同期农民纯收入最高水平上海市的44.21%、6.97%和38.65%。另外，东北农民收入结构也较为单一。在农民纯收入中，除辽宁省农民工资性收入高于全国平均水平外，吉林、黑龙江两省的农民工资性收入均远低于全国平均水平，分别仅为全国平均水平的46.30%和44.82%。总的来说，东北三省的农村经济尚需进一步发展，农民收入也有待进一步提高。

2.振兴东北老工业基地与解决三农问题的关联度分析

振兴老工业基地离不开农业的发展和支持，而农业现代化的实现有赖于老工业基地的调整改造与振兴。现代农业的内涵囊括了诸多的工业元素。“现代农业”作为一个内涵十分丰富的概念，是与传统农业相对应，并广泛采用现代科学技术为主要标志的产业。其核心就是用工业化思维谋划和发展农业，加快农村工业化步伐，使农业和农村经济提升到新的水平和层面。

没有老工业基地的振兴农产品很难找到更好的出路，农民就难以快速增加收入，而农民手里没钱，拉动消费、扩大内需就是一句空话。应当看到，东北地区分别以不同方式提出了精准农业、精品畜牧业、精深加工业的农产品发展思路，既抬高了相关企业产品的身价，也大大调动了农民的生产积极性和管理科学性。与东北老工业基地振兴过程伴生的企业，特别是民营经济、中型企业和劳动密集型产业，可以吸纳农村劳动力，拓宽农民就业渠道，开辟农民增收门路。

3.振兴东北老工业基地给东北农业和农村经济发展带来契机

基于工农之间和城乡之间的产业联系、信息联系、市场联系以及由此带来的资源流动，实施振兴东北老工业基地战略，对促进东北农业的升级，农村经济的繁荣和农民的增收将会带来深远影响。在振兴东北老工业基地过程中，只能说东北农村经济发展存在着近水楼台的机遇，东北农民收入有着提高的可能。随着振兴东北老工业基地的建设进一步深入，如果能够实现当地更多的农村剩余劳动力的转移，当地农民收入无疑会有明显增加。

二、东北地区农民增收的制度性障碍

1.身份歧视制度

（1）户籍制度中的身份歧视

建国后，我国一直实行刚性的户口管制政策，把国人分为“城市人”和“农村人”两种不同的身份。虽然建立这种制度的初衷是便于户籍管理，但随着生活品和公共品的短缺和配给制的推行，便逐渐演化成了一系列特权的载体，并导致了城乡具体制度安排上的“城市偏向”。由于东北老工业基地在计划经济时期的特殊地位，以及其自身的构成性特点，使得东北农民的这点烙印更加深刻。今天，户籍制度虽然有所松动，但社会对农民身份歧视的大前提没有变。农民远未获得与市民同等的发展机会，在就业、教育、保障等领域仍受较大的歧视。这就直接影响着东北农民的创业增收。

（2）就业权利的身份歧视

我国宪法规定：公民有平等的就业权。然而，长期以来，我国城乡就业泾渭分明，城市实行严格的就业准入制度。在推进工业化、城市化的过程中，农民进城就业的通道被阻塞，在制度上把农民与土地拴在一起。工业化过程创造的就业岗位被城里人“垄断”。农民没有得到宪法规定的公民平等享有就业机会的权利。

2.财产权利制度

建国以后，实行工业化具有客观必然性，通过压低农产品的收购价格，使城市职工能在低工资的情况下维持生活，从而实现国家的高积累。根据周其仁的计算，1952—1982年的30年间，从农业流向工业的资金达6 000亿元。农业对早期的工业化积累起了关键作用。问题是工业化进入中期并能自我积累时，农业支持业如果不变，资金、土地等进一步向工业转移，则只能加剧农村的贫穷。改革开放以后，利用工农产品的价格剪刀差，继续对农民进行“剥夺”。每当价格出现重大波动时，总以牺牲农民的利益，来保证城市和工业需要，改革的成本由农民单方面来承担，有失公平。

土地制度对农民的收入增长有着决定性的意义。而目前我国农村土地所有者主体缺失，个人作为土地所有者的权益没能得到量化。在农村，由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革，农民相对完整的土地财产权至今不能确立政府实际掌握着农民集体土地的处分权。农民集体土地先由政府“征用”为“国家所有”，然后再将“国有土地使用权”出让给建设单位。征地补偿由政府确定，并不体现农民意志和土地价值，是“不等价”交换。农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这种非平等主体的扭曲的土地产权交易，严重剥夺了农民的财产权利。

3.乡村组织体制的不合理

现阶段我国农业的弱质性，农村的弱势地位，决定了农业发展、农民增收离不开政府的行政干预，但目前基层政权架构、行政目标与行政方式与农民需要，与市场经济的运行机制还有相当的距离。由于村民委员会由乡镇党委、政府任命，成为政府在农村直接执行行政权力的办事机构，这不仅加大了政府的管理成本，更重要的是它改变了村民委员会协调社区经济发展和民间自治管理的主要职能。农村基层政权恶性膨胀，冗员过多，在市场经济中，基层政府和各职能部门成了逐利主体，他们信奉的是“政绩至上”的理念，因为“政绩”是各级干部升迁的依据，而这些“政绩”又是建立在一大堆上级下达的和各级加码的数字指标上的。因此，为了“政绩”不惜虚报计税土地面积和常年产量，人为加大农业税收和税外附加。这种“数字型政绩至上”的理念是农民最沉重的负担，是农民增收的重要制度障碍。

三、东北地区促进农民增收的法律保障

1.加强村民自治的法律保障是促进农民增收的根本前提

《中国的民主政治建设》白皮书是这样评论村民自治的：村民自治的成功实践，是中国共产党领导亿万农民发展中国特色社会主义民主政治的伟大创举。扩大农村基层民主，实行村民自治，大大激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感，掀开了中国农村民主政治建设的新篇章。在中国政治体系的环境中，不论是在过去，还是现在，村民自治都可以描述为具有中国特色的有意义的民主。至少可以说，这是一种处于胚胎状态的、有别于其他民主形式的、独特的民主实践。

村民自治作为一种基层民主制度和治理模式，离不开国家立法。然而，作为国家权力两个层面的中央政府和地方基层政权对于农村基层民主的关切度不甚一致，加之国家立法在村民自治领域的滞后与缺陷，使农村基层政权与乡村社会的冲突正日益加剧。从法律的角度保障村民自治的运行机制要涉及的几层关系——乡镇政府管理与村民自治的关系、乡镇人大的权力行使与村民自治的关系、乡镇党委(农村党支部)的领导方式与村民自治的关系，有利于村民自治在依法推行中不断强化制度的创新，提升基层民主的层次和幅度，促进农村的法治现代化。

2.完善东北地区农村土地经营制度是农民增收的根本法律保障

（1）完善农民土地承包经营产权制度

目前，在农村集体经济组织已经呈现多元化发展的条件下，土地所有权就不应再笼统地界定为集体所有，而应明确规定土地所有权主体。笔者认为，新时期的农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织机构和领导体制，有能力行使农地所有者的职责。

在产权的保护中要避免国家成为“盗窃者”，也就是说对国家的权利要进行约束，建立法治。只有这样，才能使农民的产权得到严格的保护，农民的权益才会有保障，农民增收才会有依靠。

（2）农地产权制度的创新——土地股份合作制

中国农村土地股份合作制的崛起，实际上是一种制度安排的创新。笔者认为，所谓农村土地股份合作制，是指在确保农村土地集体所有权不变的前提下，以土地承包权作股，变以人划地的集体所有为社区农户的股份共有，再经过公开竞争投包经营的一种土地制度。其内涵就是承包权股份化、集约化、市场化，从而较好地促进土地所有权、承包权、经营权“三权分离”，更有效地优化配置土地资源，提高经济效益，真正使国家、集体、农户三者都找到合理定位和合法利益保障。对农民来说。放弃承包土地，等于放弃土地带来的收益，这是目前农村土地权益流转难的最主要的原因。土地承包权股份化后，农民转让的只是土地的经营权，这样就维护了农民的既得利益(承包权通过监督权和收益权表现出来)，从而有效地促进了土地市场化流转机制的建立。对土地规模化、产业化经营，实现农村改革的“第二次飞跃”具有十分重要的意义。

3.加强东北地区农村财经法制建设是促进农民增收的必然途径

（1）加强东北地区农村金融法制建设促进农民增收

金融法制包括两层含义，一是国家制定的有关金融的法律法规；二是对金融机构内部有约束力的章程和制度。加快东北地区农村金融法制建设，对于促进农民增收有着积极的现实意义。首先，将合作金融产权关系用法律形式固定下来。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。以此为基础，严格按照规范的合作制制定其他的运作规则。最主要的是在产权明晰的基础上，完善合作金融组织的治理结构。其次，必须确保法律的贯彻实施。具体来说，当国家以法律形式界定了农村信用合作社的产权归属后，需要采取适当措施来保证产权制度的实施。

（2）财政货币政策向农民倾斜促进农民增收

在财政政策方面，国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投人和国家予以补偿的财政投入，创造良好的市场环境。引导商业银行对农村经济的信贷投入，增加对农民小额信贷投入。控制农产品成本的过快上涨，降低农户农业生产的固定成本，增加农民收入，具有较为现实的意义。减少价格对农民增收的影响。合理确定农产品的收购价格，确定农产品收购价格不仅要考虑农业生产成本，农产品的供求状况，还应考虑预期通胀率，使农产品收购价格增长率与通胀率呈相应比例。进一步完善农产品储备调节制度和农产品价格风险基金制度，多方筹资及时有效地吸收市场中滞存的农产品，提高国家调节和稳定粮食市场的能力，使专储农产品真正发挥预防和抑制农业风险的作用。

4.在法律上限制农民的身份歧视制度是促进农民增收的有效保障

加快户籍制度改革，千方百计让农村剩余劳动力在就业上非农化，是限制农民身份歧视、地位不公的重要法律措施。其重点在于取消区域限制和消除城市与农村户口差别。首先，消除城市与农村户口差别，赋予农民与城市居民同等待遇，农民进城就业的歧视性规定和不合理收费予以取消，保障进城农民工的职业培训、子女教育及其他方面的合法权益。其次，取消区域限制有利于农民跨地区就业、进城务工和在城市定居，提供农民改善生活条件、积极创业和增加收人的机会。

在东北老工业基地振兴条件下促进农民增收离不开法律。在法律制度上立体的，多层次的保护农民的各项权利，是促进农民增收的基本条件；在法律上为促进农民增收而进行合理的制度安排和制度设计是促进农民增收的必要条件。加快户籍制度改革是促进农民增收的有效保障。取消区域限制和消除城市与农村户口差别，赋予农民与城市居民同等待遇，取消农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，才能有利于促进农民跨地区就业、进城务工，积极创业和增加收人的机会。完善改革东北地区农村土地经营制度，明确土地所有权主体；土地承包期永续化；并对土地的使用者做必要的约束；建立并完善土地使用权的流转制度；严格保护农民产权，是促进农民增收的根本法律保障。加强村民自治的法律保障，是改善乡村治理结构，推进基层民主，是保障农民增收的根本前提。加快东北地区农村财经法制建设，是振兴东北老工业基地，建设社会主义新农村，促进广大农民增收的必然途径。一切人类理性的发展都依赖于法律；一切人类法律的发展都来源于生活。创新促进东北老工业基地农民增收的制度安排，将公平与正义的法治理念融入保障农民增收的法律之中，是振兴东北老工业基地，建设社会主义新农村，促进广大农民增收的根本保障和必然途径。

参考文献：

[1]李昌麒.经济法——国家干预经济的基本法律形式[M].成都：四川人民出版社，1995.

[2]杨紫烜，徐杰.经济法学[M].北京：北京大学出版社，2001.

[3]史际春，邓峰.经济法总论[M].北京：法律出版社，1998.

[4]吕世伦.马克思、恩格斯法律思想史[M].北京：法律出版社，2001.

[5]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法出版社，1999.

[6]达维德.当代主要法律体系[M].上海：上海译文出版社，1984.

[7]伯尔曼.法律与革命[M].北京：中国大百科全书出版社，1993.

[8]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.全球化与中国“三农”[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[9]荣兆梓，吴春梅.中国三农问题——历史、现状、未来[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[10]秦庆武，许锦英.中国“三农”问题的困境与出路[M].济南：山东人民出版社，2004.

[11]蒲文彬.城乡统筹发展战略中的农民增收对策研究[J].贵州师范大学学报，2005，（5A）.