激励企业自主创新的税收政策思考

茆晓颖

摘要：自主创新是时代发展的需要。在市场经济条件下，税收是政府通过市场调节资源配置的主要手段，对企业的自主创新活动有着重要影响。在探讨税收激励企业自主创新机理的基础上，分析我国现行政策存在的问题，提出了激励企业自主创新的税收政策建议。

关键词：自主创新；激励；税收政策；税收优惠

中图分类号：F810.422文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００9）02－０014－04

一、税收激励企业自主创新的机理分析

当前，自主创新已经成为国际竞争的决定性因素。我国的资源禀赋决定了不能再走以前大量消耗能源、资源支持工业化的发展道路，资源的利用状况和生态环境的恶化要求必须通过提高企业自主创新能力来实现经济社会的可持续发展。提高自主创新能力、建设创新型国家是当前我国经济社会发展过程中一项迫切而重大的任务。自主创新的基本体制架构就是要建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。企业作为自主创新的主体，主要体现在企业要成为自主创新投资的主体、研究开发的主体和创新利益分配的主体。

（一）政府介入自主创新领域的理论依据

企业为了获得超额利润，最为可靠和持续的选择就是占据生产技术的领先地位甚至垄断地位。一个基本的趋势是，具有竞争优势的企业通过自主创新获得超额利润，然后在社会化进程中逐渐被市场机制平均化，又出现具有竞争优势的企业通过自主创新获得超额利润，再被平均化。如此循环往复，自主创新成为推动经济向前发展的内存动力。因此，企业内部存在着自主创新的源动力和驱动力。但是，就单个自主创新过程而言，自主创新活动是一项风险系数极高的创造性技术经济活动。

第一，自主创新活动具有过程的不可分割性。由于自主创新存在一定的规模和限制条件，使得一定规模以下的企业提供的研究与开发投资不足，没有能力开展自主创新活动。同时，自主创新的成功和收益在于技术保密，但为自主创新筹集资金需要对外发布重要的信息，以获得信任和支持。这种自主创新的实施者与资金的供给者之间存在的信息不对称，导致两难处境，使得许多有前景的项目因缺乏资金支持而终止，从而限制和影响了企业的自主创新能力和全社会的创新活动水平。

第二，自主创新活动具有结果的不确定性。结果的不确定性源于缺乏对未知技术和市场的足够信息、自主创新的复杂性与资本密集性以及时间因素。从基础研究到中间试验再到产业转化，自主创新是一个长期探索的过程，哪一个环节出问题就会前功尽弃。这使得企业在投入大量的人力、物力、财力进行自主创新时，并不知道自主创新能否成功或者即使自主创新成功了能够带来多大的收益。

第三，自主创新活动具有收益的非独占性。与私人产品相比，当一个企业的创新活动完成后，其研发成果经常具有公共产品的非竞争性与非排他性特征。一个人对知识品的消费并不会减少其他人消费的数量，增加一位使用者的边际成本为零。同时，知识品一旦被创造出来，任何具有相关知识的人都可以使用，其高度的外部性使得排他成本很高，企业不能控制与获得其研发投资的全部收益。即使专利制度等私有产权的确立在一定程度上为知识品的排他性提供了可能，部分解决了知识品的免费搭车现象，然而，利益外溢现象(如专利过期、技术模仿)还是普遍存在。技术知识溢出到竞争公司但没有给创新公司以补偿，降低了创新主体的预期回报率，缩减了研发企业的技术领先优势，挫伤了企业进行自主创新的热情。市场机制不能保证以利润极大化为目标的企业愿意投资于这类技术，客观上导致了研发活动的萎缩。

正是由于自主创新活动具有过程的不可分割性、结果的不确定性和收益的非独占性，造成市场机制经济增长方式转变要素上的失灵，使得私人部门提供的研发投资不足，仅靠市场自身是难以克服其固有缺陷的。必须借助政府这只“看得见的手”，弥补自主创新领域存在的市场失灵现象，营造创新体系和创新环境。因此，降低和化解企业自主创新活动的风险，一方面需要依靠企业自身的技术手段和财务手段，另一方面也需要政府自觉制定相关政策进行适度干预，减少社会收益水平和私人收益水平的差距。

（二）税收激励与自主创新

税收政策对自主创新的促进和影响主要通过税收激励体现。税收激励也称为税收优惠，是指税法中规定的给予某些活动、某些资产、某些组织形式以及某些融资方式以优惠待遇的条款。税收优惠直接作用于纳税人的收入，间接影响（激励）纳税人的行为，从而引起社会经济活动的变化，以实现政府预定的调控目标。税收优惠从本质上讲是政府放弃了一部分税收收入，将其让渡给企业。如果让渡的这部分政府收入发生在自主创新的过程中，它将体现为自主创新活动成本或支出的减少；如果让渡的这部分政府收入体现在自主创新活动的结果中，它必然会增加自主创新活动带来的收益。由于税收工具的直接作用对象是企业的成本和收益水平，使得税收优惠与企业自主创新活动的强度和范围之间并不存在直接的对应关系，而是通过内在的作用机制不同程度地影响到企业的创新收益和成本，并最终影响到创新活动的预期利润，从而激励企业的自主创新动力。

企业对于成本和收益变动的反应是直接和敏感的。在资本税前收益率一定的情况下，税收成为调节投资者税后收益水平的决定性因素，税收的优惠程度正比于投资水平。政府通过充当隐性合伙人，与价格机制相互配合，能够部分承担科技投入的成本和风险，增加科技投入的税后收益，显著提高研发与技术引进的投资水平，从而对各个市场主体的科技投入活动形成一种良好的激励机制。从根本上讲，这个激励机制体现了税收的效率原则，体现了税收激励对企业自主创新活动的导向功能。通过税收优惠政策支持具有较大外部性的公共技术，引导或促使资源从低效率部门流向高效率部门，促进人们更有效地利用现有资源和积极探索开发新资源，可以达到矫正市场缺陷，有效地克服社会整体边际价值与私人部门边际价值不相等所导致的资源配置的非最优化，减少企业研发的风险与成本，激励企业增加研发投资的政策目标，从而提高整体经济的配置效率。

从短期来看，对企业自主创新活动实行税收优惠政策，会在一定程度上减少政府当期的税收收入。但是，没有自主创新，我国将始终扮演“世界工厂”的角色，课税的基础只能占整个产业链条中的很小部分即加工费，占主导份额的税收却被核心技术拥有者的国际资本所占有。只有进行自主创新，使“中国制造”跨越到“中国创造”，才可能在核心技术的辐射与带动下，引导整个产业链条的扩张。随着以资金密集、知识密集、技术密集和高附加值、高回报率为主要特征的高科技产业的蓬勃兴起和不断壮大，一大批配套产业、辅助产业和相关的新兴产业便会相继问世。这一局面的形成不但为国家税收创造了丰富的税源，同时也为政府制定更优惠的自主创新税收政策奠定了物质基础，形成良性循环。

二、我国现行自主创新税收激励政策存在的问题

我国已经初步形成的鼓励自主创新的税收优惠政策体系，在促进企业创新方面发挥了一定作用，在一定程度上减轻了企业的负担，为企业的进一步发展积累了宝贵的资金。但是，按照建设创新型国家的目标和提高创新绩效的要求来看，目前自主创新税收激励政策存在以下不足之处：

（一）税收优惠缺乏科学性，系统性和规范性较差

第一，税收优惠重点不恰当。长期以来，我国税收优惠政策在设计上侧重于产业链下游，应用技术研究的税收优惠政策较多，基础理论研究方面的税收优惠政策较少；引进先进技术的税收优惠政策较多，吸收消化特别是鼓励自主创新和科技成果向现实生产力的转化方面的税收优惠政策较少；对企业、科研成果的税收优惠较多，对科技开发项目、科技开发环节的税收优惠较少。其结果是企业把重点放在国外技术和装备的简单“移植”上，而对建立自主创新体系和研究开发新产品投入不足，同时也造成中间产品、配套产品以及一些重要原材料开发能力不足等问题。

第二，税收优惠形式单一，局限于税率式与税额式的直接优惠。直接优惠具有操作简便、透明度高、激励性强的特点，但受益对象主要是那些能够和已经获得自主创新收益的企业，强调的是事后利益的让渡。对于那些技术落后、亟待更新改造以及正在进行研究开发与成果转化阶段的企业，缺少诸如加速折旧、投资抵免、技术开发基金等进行事前调整的税基式的间接优惠，不利于体现税收的公平原则，不利于形成“政府引导市场、市场引导企业”的有效机制。直接优惠实施的结果是那些已经具备较强科技实力的企业以及有成果转化收入的单位成为最大的收益者，但对于引导企业事前进行技术改造和科研开发的作用较弱。

第三，税收优惠的受益对象存在偏差。长期以来，以企业为主而不是以具体的研发项目为受益对象的税收激励政策，使得高科技企业的非技术性收入享受了优惠待遇，而一些非高科技企业的有利于技术进步的项目却难以享受税收优惠，造成政策缺位。同时，以企业为优惠对象还导致许多企业不是在自主创新上下功夫，而是偏重于新建项目的建设，走外延式发展的道路，甚至在“新产品”、“高科技企业”等认定方面做文章，钻政策空子，采取弄虚作假的“寻租”行为，使科技税收优惠的实施效果大打折扣。

（二）现行税制中存在着阻碍自主创新的弊端

第一，生产型增值税制加重了科技型企业的税收负担。目前，我国规定企业购置固定资产所含的增值税额不得抵扣，实际上形成了对企业进行的固定资产投资活动的双重征税，增加了企业购置设备的成本，不利于企业进行设备更新，在客观上起到限制企业投资的效应。同时，无形资产和技术开发过程中的智力投入不能抵扣增值税额，这必然导致无形资产和智力投入比例较高的自主创新产业增值税负担偏重，增加了科技投入的压力。这种情况下，资本有机构成较高的资本密集型和技术密集型产业增值税负明显高于劳动密集型产业，这在一定程度上挫伤了企业自主创新投入的积极性。

第二，企业所得税制影响了企业自主创新的主动性。根据2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》，我国在2008年统一内外资企业所得税，降低内资企业所得税负，取消外资企业所得税诸多优惠，取消区域优惠政策，但在着力鼓励自主创新的力度方面仍然不够。在激励对象上，缺乏对风险投资公司的优惠政策；在激励内容上，缺乏对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税前扣除优惠政策；在激励力度上，一些国际上行之有效的政策工具如投资抵免（包括对企业用于研究开发项目的投资和用于购置先进设备和技术的投资），我国至今应用不足。

第三，缺乏必要的自主创新个人所得税优惠。（1）现行个人所得税法几乎没有针对高技术人才的优惠政策。目前，我国仅对省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军以上单位，以及外国组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金免征个人所得税，而对省级以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖征收个人所得税，不利于激发企业科技人员的创新精神。（2）个人所得税没有考虑科技人才的教育投资成本大的客观情况，没有实行税前扣除的制度。（3）对高科技人才的创造发明、成果转让收益征税，削弱了科研工作者投身科技开发的积极性和对科技成果进行转化的热情。（4）对红股的双重征税阻碍了企业内部科技人员持股制度的推行。（5）个人投资科技型企业获取的个人所得，如股息、利息和个人分得的利润没有相应的税收优惠措施。

三、完善我国自主创新税收激励政策的建议

（一）调整政策激励重点，系统设计税收政策目标

为了突出未来的产业政策导向，税收激励政策应在实现国家科技发展战略从跟踪模仿为主向自主创新为主转变，从注重单项技术突破向注重技术集成创新转变中发挥重要作用。具体而言，当前的自主创新税收激励政策应重点明确三种目标取向：一是重点支持基础研究，因为基础研究具有很强的正外部效应，需要国家重点支持；二是重点支持技术的自我开发，同时，兼顾引进技术，这样既可以加速我国经济发展，又可以避免重复开发造成的风险损失；三是重点支持高新技术产业，同时兼顾传统技术改造。

在此基础上，应当确立研发环节税收激励在整个税收体系中的核心地位。由于自主创新具有高投入、高风险和高回报的特点，自主创新税收激励政策的重点应放在补偿和降低科技型企业的投资风险方面。在技术研发期→成果转化期→初步产业化→规模市场化的纵向链条中，税收激励效应越是向前移动，其驱动效应就越明显。而激励扶持的重心后移，忽视前期基础研发，则可能导致技术“空心化”现象。因此，应该将目前主要针对高新技术产品生产和销售环节的税收优惠，逐步转化为对科研技术开发补偿与中间实验阶段给予税收鼓励。在此基础上，将政策激励作用的重心从产业链下游向上游转移，以增强税收科技政策的一体化效应。

（二）加快税制改革，构建可持续发展的自主创新税收激励体系

第一，重点完善现行增值税制。率先在高新技术产业实行消费型增值税，允许抵扣当年购进固定资产所含的进项税额，并将企业取得的“特许权使用费”、“技术转让费”等比照“农产品”、“交通运输费”所含税额按照一定的比例允许扣除。这样可以降低高新技术企业的增值税负担，解决自主创新投资重复征税、创新能力不足的问题。同时，进一步调低科技型工业小规模纳税人的征收率，建议调整为4％，促进科技型小规模纳税人生产经营的正常发展。

第二，继续推进企业所得税改革。（1）建立技术准备金制度。对科技型企业按其销售收入的一定比例在税前提取科技发展准备金，同时限制该准备金在一定时间内（3—5年内）用于研究开发、技术革新、技术改造和技术培训等方面，逾期不用或挪做他用的，应该补税并加收利息。（2）加大投资抵免力度。如投资新办科技型企业可以获得投资额部分比例的税收抵免；提高科技型企业研究开发费用抵缴所得税的比例；对科技型企业购买新的资本设备，可以考虑规定一定比例直接抵扣当年的应付税款；对企业购置专利等先进技术的成本，允许按购置成本的一定比例给予税收抵免。（3）放宽费用列支标准。例如，对科技型企业购买的固定资产和专利等先进技术全面实行加速折旧和快速摊销；企业向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励自主创新的基金的公益性捐赠，允许在税前全额扣除。（4）实行再投资退税政策。对企业用税后利润进行研发再投资，给予一定比例退税的支持；对于创业投资企业或基金的股东转让股权的收益，如果再投资于其他创业风险投资企业（或基金），给予再投资退税优惠。（5）对企业转让技术和研究成果取得的收入，给予减征或免征所得税的优惠，以鼓励科研成果转化为产品，应用于生产。（6）制定有关风险投资的税收倾斜政策，促进科技成果转化。风险投资是高新技术企业的孵化器，税收优惠政策是风险投资发展的助推器。要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，可考虑采用加倍提取风险准备金、降低所得税税率、延期纳税、再投资退税等方式来降低风险，提高行业吸引力，支持中小企业的发展。

第三，健全创新人才的税收激励机制。人才是实现企业自主创新的最重要因素，对科技进步的鼓励和刺激，最终要归结到对科技人员个人纳税的优惠上。一方面，着力改革和完善个人所得税制，鼓励个人发明创造、知识致富。具体措施有：扩大技术成果奖励的优惠范围；允许个人按一定比例扣除再教育费用，以调动个人学习新知识、新技术的主动性；对个人取得的技术转让和技术服务收入，从科技型企业中获取的投资所得，以及以专利、发明和国际标准投资入股取得的收益，给予适当的个人所得税优惠。另一方面，早日开征社会保障税，增强创新人才抗风险的能力，提高投资者对科技创业的信心。

第四，优化关税制度。一方面，运用关税政策转变税收优惠的重心。适当调整引进国外先进设备、技术的政策，鼓励引进的重点转到促进国内企业对引进技术的消化、吸收，增强企业自主创新能力上来。逐步从对进口整机设备的优惠，转变到对国内企业开发具有自主知识产权产品、装备所需重要原材料、关键零部件的优惠上来。对国内生产企业为开发、制造重大技术装备而进口的部分关键配套部件和原材料，免征进口关税和进口环节增值税。另一方面，利用关税政策引导外资投向。利用进口税收政策引导外商投资企业将资金投入到高新技术、现代农业、环境保护等符合科学发展观的领域中去；鼓励外商投资企业延伸产业链条，加大对国家鼓励产业的核心零部件制造领域的投资；鼓励外商投资的加工贸易企业将技术水平高、增值含量大的生产环节转移到我国并转型升级。

第五，健全有利于自主创新的税收征管制度。实行自主创新成果的验收、鉴定制度，加强对促进创新的税收政策的绩效考评，防止优惠政策的滥用。税务部门应与贸工、科技信息等部门和行业协会充分配合，建立自主创新活动标准评估体系、自主创新项目指导目录定期公告制度、自主创新跟踪评价机制及政策问效机制，对税收优惠政策的落实情况及其所形成的经济与社会效益进行定期评估考核，认真检查、督促企业所享受的税收优惠是否真正用于自主创新项目，防止企业利用不正当的手段骗取研发经费的税收优惠政策，使税收优惠政策落到实处。

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[责任编辑 张宇霞]