英国公务员培训教育情况

祁品伟　常全生

一、英国公务员培训的演进

英国公务员强调规范管理，提前预防可能事后违反公务员准则事件的发生。预防的好处在于保证公共政策得到顺利贯彻实施，避免官僚主义，办事拖拉；而且能避免因调查公务员违反准则事件所耗费的时间和费用，为国家减少损失。

基于以上理念，英国政府在1970年成立了公务员学院，其性质是政府机构，隶属内阁办公室，专为公务员提供培训。英国成立公务员学院的原因在于，第二次世界大战后，英国机构急剧膨胀，人浮于事，文官制度的理念出现偏差。科技社会的发展使得公共管理人员不能仅具有通识教育基础，还必须拥有专业知识才能管理好政府部门，从而提高效率，提供更好服务。1968年出版的《富尔顿报告》对当时这些情况进行了全面概述，促成了英国文官学院的成立。

成立30多年来，文官学院为政府改革和现代化建设发挥了促进作用，并为英国公共服务和国际公共服务领域提供了支持。

公务员学院的发展也存在一些问题，其成立的理念是在通识基础上提供专门培训，但实际课程还难以摆脱通识教育的束缚。1989年，英国公务员学院改为继续发展机构（Next Steps Agency），政府不再拨款，机构自己维持发展；1999年，该机构又改为管理政策研究中心（Centre for Management and Policy Studies），加强了与政府的关系，但仍受到其运营模式的限制。管理政策研究中心主要还是提供通识（大部分是在校脱产学习）管理培训，因而不断遭到批评。对此，英国在2005年6月决定，成立英国国家行政学院。强调英国国家行政学院本身是公共服务一部分，应该深入了解熟悉政府事务，为国家现在面临的任务以及将来可能面临的挑战从政策理念方面做好准备，从政策方面为现有公务员提供培训。科技发展以及全球化进程，给各国带来了新的挑战，气候变化、人口流动、老龄化问题、卫生、住房和安全威胁等这些十几年前不存在的问题，现在已成为政府不得不面对的现实问题。英国国家行政学院要为此做好准备。

二、英国公务员培训的主要机构

——英国国家行政学院

英国国家行政学院现有全职教师75名，另外有500多名协作同事。每年开设400门课程，培训3万名学员。为了在教育培训市场占有一定地位，英国国家行政学院强调学校能力建设，主要涵盖以下5个方面：现有员工的发展、知识能力的加强、协作同事招新工作、与高校和商学院建立合作关系、与公共行业研究机构和国外机构建立联系。

英国国家行政学院从国际上招募教学人员；与相关学校合作设立有关项目，比如最近该院与伯明翰大学及塔维斯托克学院设立了新的硕士学位项目——引导变化与机构发展项目。此外，还与华威大学、金斯顿大学、亨利管理学院、以及新西兰、加拿大等国学校建立合作关系。

英国国家行政学院隶属英国内阁办公室，其组织结构如图1所示。

英国国家行政学院本着少花钱，多办事的原则，满足政府和自我发展需要。英国国家行政学院紧随国家战略需要，同时吸取国际公共管理的思想和实践，以实现从规模到声誉、影响的转变；从产品引导到根据客户需求引导的转变；从通识到专门需要的转变；从与商学院、大学和公共政策研究部门竞争到与其合作的转变；从紧随潮流到研究和领导思想的转变；从依靠政府投入转变为借鉴商业模式，促进机构、产品和服务的发展。

英国国家行政学院的核心是帮助政府机关确定政策并达到既定目标。这需要学院在关注公务员个人需求的基础上，更加注重政府机关的需要。他们的项目也包含了从初级管理人员到高级管理人员，从政策制订到实施。这一点，可以从其运营模式看出来（如图2所示）。

三、英国公务员的选拔录用与人员流动

英国各行各业都注重实用性，企业没有义务培养人才，政府也没有义务培养公务员。因此，不论是企业还是事业或机关，所有申请者都必须达到要求才能获得相关职位。由于英国录用公务员实行严格的选拔制度，成为公务员必须达到一定条件。公务员录用与公司招聘形式类似，一旦出现空缺，就要补充人手，招聘必须通过公开形式招录。政府公布的招录内容必须包括：单位名称、职位、工作地址及薪水、该职位性质（是永久还是临时或是短期录用）、要求资格与技能、经验和个性要求、以及选拔程序。目的是为了保证公正、公开录用，同时充足的信息也可以避免浪费（审查人选的申请是耗时、耗力的，允许不符合条件的人申请是不负责任的）。

英国政府强调给申请人充足时间，所以要求在职者辞职前要提前告知政府，否则像公司离职员工一样，得不到好的推介，会影响其谋职。在这一点上，英国已经形成了传统，被认为是理所当然的事情，员工已经普遍接受，一般不会搞突然离职，也基本不会出现不宣而别的现象。

一般在公务员离开政府前两周，新员工招录申请截止。政府机关必须同等对待申请每一阶段，按既定标准选报。为此英国文官管理局制定《公务员招录准则》，以便规范招录管理。

英国在录用阶段强调公务员职责和原则，大致分三种：提供公共服务、设计和管理政策、以及管理机关事务。

四、政府对公务员培训的支持

虽然英国公务员具有较高素质，但仍需不断培训。公务员的培训是公务员本身和政府双方的需要。时代发展，形势不断变化，公务员会面临新的任务和挑战。除了本人需要外，政府、事业单位也从事业发展角度出发，规划本部门的培训方案，因此员工需要最好的培训以获得提升。只要是有利于员工发展的培训，政府都支持，在工作或工作技能方面更是如此。如果公务员发现更有效的工作方法，他们就会得到所需要的培训，获得的成就会得到政府的认可和奖励。因此政府鼓励公务员终身学习，进行再培训。机关事业单位会专门拨出资金，用于公务员和职员再培训。

进入英国国家行政学院学习的公务员都是由政府出资的。有些事业单位也会出资选派本单位人员参加培训。有一个值得注意的现象是，一些大企业也会出资将员工送到英国国家行政学院或相关高校进行公共政策培训，其目的是为了充分了解国家政策，更好地与政府沟通，为企业服务。学员毕（结）业后不能自动成为公务员，如果想成为公务员，还需经过上面提到的选拔程序。

英国政府尽量不干预企业运转，因为企业腐败会导致民众利益受侵犯。然而问题也偶有发生，英国BAE公司通过贿赂向沙特出售武器、英国数家航空公司共谋提高燃油税、英国建筑行业串通控制建筑价格等，这些都严重侵犯了公众利益，因此政府也加强了对企业的指导。目前培训内容中也增加了政府对企业指导方面的内容。企业在发展，运营模式在变化，政府也要发展以适应形势的变化，为此英国国家行政学院也必须适应新的需求。

美国安然公司（Enron）欺诈事件发生后，民众损失巨大，群情激愤。各国政府更加认为，仅仅从制度来防范是不够的，有必要加强道德建设，各种教学培训机构也在商业MBA课程中加强了道德教育的内容。

五、高校参与

相对英国50多万名政府公务员来讲，每年培训3万名学员还是难以满足需要，由于英国国家行政学院接受能力有限，每年大约只能培训3万名学员，公务员的要求又各种各样，因此，公务员培训不只局限于国家行政学院。所以，英国高校也成为公务员培训的主力军。伯明翰大学在这方面比较积极，接纳大量公务员进行培训，并开设了公共政策MBA课程。

伯明翰大学设立公共政策学院，由4个系组成，即地方政府研究；城市与乡村研究（住房、人口流动、社区融合）；卫生服务管理（促进更多人纳入卫生服务涵盖范围，老年人关护）；国际发展研究。

在反腐倡廉方面，由于西方强调政治正确性等原因，英国高校在课程设置和教学中尽量避免使用“腐败”这一字眼，取而代之的是“审查”（Scrutiny）和“监察”（Oversight）这样的字眼。

在伯明翰大学，公共政策学院有公共服务MBA课程，学员来自海内外。目前本土在校生大多是警察和卫生系统人员。这些人因公务在身，无法脱产学习。而来自海外的学员多为1年脱产学习。海外学员中大多来自中国、印度、法国、德国、东欧和俄罗斯等国。

该课程安排学生实习有很大难度，因为政府部门，特别是地方政府，接纳实习生都是抱有招募公务员的目的，而学员，特别是海外学员，几乎不可能报考地方公务员。由于文化习俗等原因，海外學员与政府公务员之间还容易造成矛盾，有些政府机关即使接纳学员实习，也要向学员收费。如何安排学生实习也成为学校头疼的事。好在不论是英国国家行政学院还是普通高校，英国本土学员基本是公务员，基本不存在实习问题，所以对实践的要求不十分迫切，主要靠学员自己边学习，边实践。极个别学员需要实习也大都自己解决。

六、潜在问题及未来发展

从了解到的情况，英国国家行政学院虽然努力解决以前存在的问题，但能否实现，能否吸引到足够学员培训，还是一个问题。政府各机关发展要求各有不同，错综复杂。英国国家行政学院受规模限制，很难提供适合不同需要的课程；它本身无法授予学位，对公务员来说又缺乏一定吸引力。虽然它试图与高校、学术机构和咨询公司合作开设课程，包括学位课程。这一愿望良好，但能否与高校维持良好关系，保持持续发展，尚不得知。我国驻英国使馆教育处工作人员在访问伯明翰大学时了解到虽然伯明翰大学与英国国家行政学院有很积极的合作关系，甚至在共同开设了硕士学位课程，但双方对于合作仍有疑虑。

这种关系是不稳定的，一旦英国国家行政学院为加大吸引力而申请成为能授予学位的院校，就会同现有高校形成竞争局面，未来如何发展还不能确定。

不过，有一点可以确定，设立行政学院的出发点有利于促进公务员水平提高，有利于促进社会的发展。行政学院对在职公务员的培训，不仅可以增加各方面知识，还可就专门业务进行培训，并根据需要，有针对性地加强某些专门业务的培训，比如纪检监察内容、审计内容以及经验交流等。

当然，对公务员培训不应局限于英国国家行政学院，高校现有资源也很宝贵，可以充分利用，对公务员也具有吸引力。英国高校也通过竞标的方式承担国家公共政策方面的课题研究和教学。在911事件后，英国在2005年发生了7月7日恐怖袭击和7月21日恐怖袭击未遂事件，且连续发生，包括劫持飞机，袭击机场等在内的恐怖活动，引起政府关注。伯明翰大学申请设立“社区融合”这一项目，并从政府获得资助。这一项目对“社区融合”进行研究，并培训相关政府官员，促进移民融入英国社会，铲除恐怖分子滋生的根源。

未来英国国家行政学院如何对公务员进行培训，国家行政学院如何与高校协作，以及自身如何发展，英国高校如何参与公务员培训等，都值得我们进一步跟踪和研究。

（作者单位：中国驻英国使馆教育处）

责任编辑 张 鹤