全球教育治理：联合国教科文组织的作用与中国的参与

周　一　熊建辉　张　鹤

编者按：治理（governance）这一概念从政治与管理领域引入教育领域后，使教育宏观管理呈现崭新的面貌。教育虽然谈不上全球化，但全球化的教育治理已见端倪。以联合国教科文组织为代表的国际组织对世界教育，特别是在发起全民教育、倡导教育公平、构建终身学习社会等方面产生了重大影响。各个国家应当关注国际组织在教育发展上的政策优先领域，以此为参照制定本国教育政策，并努力建设独具特色的教育系统和政策体系，由此奠定国际教育治理的“和而不同”。

2009年2月24日，在中国联合国教科文组织全国委员会的协助下，本刊对来华出席国际农村教育研究与培训中心管理委员会会议的联合国教科文组织教育助理总干事尼古拉斯·伯内特（Nicholas Burnett）博士进行了专访。在采访中，他谈及了该组织在促进教育中的作用、教育优先发展领域以及中国与该组织的合作情况。他的观点和建议对我们理解教科文组织在全球教育中发挥的作用以及中国的教育改革与发展有重要的启示。

记者：您在刚刚担任教科文组织教育助理总干事的时候曾说过，您并不想只做一名负责全民教育（Education for All）的助理总干事，而要做负责全方位教育（all of education）的助理总干事。请谈谈您对全民教育和全方位教育的看法？

伯内特：是的，我清楚地认识到，全世界、我们的合作机构之间以及教科文组织教育部门内部需要开展哪些工作。在全方位教育中，最重要的莫过于全民教育。当然，全方位教育还包括很多方面，比如早期儿童教育、生活技能与职业技术教育、高等教育等。以高等教育为例，我认为高等教育非常重要。它之所以重要，是因为任何一个国家都需要有一批在信息经济时代掌握高级技能的人才，需要经济、社会、政府等方面的高级管理人才，而这些高级人才的培养必须在大学里进行。在高等教育领域，我们也需要开展教师教育的机构。因此，我注意到之前我们对高等教育并没有给予足够的关注。今年7月，教科文组织巴黎总部将召开一次有关高等教育的大型会议，希望能对促进全球高等教育的发展能够发挥重要作用。最后，我仍需要强调的是，全民教育依然是我们工作的重中之重，但其他工作也十分重要。

记者：《2009年全民教育全球监测报告》已于2008年年底公布。请您谈谈全民教育在哪些方面取得了进展？还面临着哪些挑战？为了应对这些挑战，需要做哪些工作？

伯内特：全民教育取得多大进展是很多人关注的问题。在过去七八年，也即21世纪初的这些年，全民教育已经取得重要进展。女童教育受到越来越多的关注。在非洲西部的一些国家以及亚洲的越南、柬埔寨等国，女童教育过去曾是一个十分严重的问题，但现在都称不上是大问题了。教育质量问题也受到越来越多的关注，但坦诚地说，教育质量仍然不尽如人意。不过，至少人们现在已经在重点关注这个问题了。目前，最大的问题已经不再是扫盲，虽然扫盲工作仍然很重要。我知道中国在扫盲方面已经取得重大进展，但在许多其他国家，扫盲并没有得到应有的关注。我想，这可能有两个原因。首先，那些已经在校上学的孩子们学习进展情况并不理想。虽然有许多孩子上了学，但并不具备基本的读写技能。其次，很多人从来不进学校，或者是进了学校，但持续不了多长时间。我们迫切需要开展一些项目，重点帮助那些年纪大的、已经成年的人群。目前只有很少一部分国家开展了这样的项目。中国在西部地区开展了一些项目，并且进展不错。也正因为如此，我们仍然需要关注读写技能，关注扫盲问题。

另一个需要关注的领域是工作技能。越来越多的国家所担心的不是学校毕业生的基本读写技能，而是他们的工作能力，他们是否能被雇佣。我们需要对职业技术教育考虑更多一些。在中国，职业技术教育将成为国家中长期发展战略的重要组成部分，这很好。事实上，许多国家也将采取类似的举措。

目前，小学教育和女童教育已经取得重要进展，而扫盲教育和技能教育的进展并不显著。现在有两个问题很重要，必须予以关注。第一个是平等问题。来自少数民族和种族的儿童，并不能像来自主流社会的儿童学得一样好。在中国，西部的孩子和东部的孩子同样有差距。重要的是，全球监测报告提炼出了我们需要关注的内容，即贫困、种族及有自己语言的少数民族。第二个必须关注的问题是国际教育援助。富裕国家曾在2000年做出了一些承诺。在2005年G8峰会上，这些国家做出过更大的承诺。我们每年所需的援助是110亿美元，而真正到位的只有35亿美元。尤其值得担忧的是目前的金融危机。富裕国家至少应维持之前所提供的援助水平，尽管它还远远不够。

至于全民教育需要做哪些工作，我认为，全民教育的目标有两大类：一类是人们正在关注的目标，例如初等教育、性别平等和教育质量目标；另一类是没有受到足够重视的目标，例如扫盲、幼儿教育和不上学或在学校学不到东西的年轻人的教育目标。扫盲工作进展缓慢，这尤其让我感到忧虑。我们一定要做好充分准备，通过开展宣传和提供对方需要的技术能力，推广教育的各个方面。

由于初等教育相对成功，全世界对中学教育有很大需求。我们应该研究在这方面需要做哪些支持辅助工作。可以通过两性均等教育将这一问题部分列入全民教育框架，但仅有这些还远远不够。全球化给绝大多数国家带来了同样的问题：人们需要哪些特殊技能？特殊技能和一般技能的区别是什么？我们应帮助各国找出各自的答案。

国际财政也是我们关注的问题，这其中又包括两大具体问题：第一，资金不够；第二，没有将资金提供给需要的国家和次级教育部门。教科文组织不是援助机构，但教科文组织代表重要的舆论力量，可以发挥重要的宣传作用，以建设性方式同捐助方开展工作。

记者：请您评价一下中国在促进全民教育发展中的表现。

伯内特：总的来说，中国在全民教育中的表现很好。几乎所有的中国儿童现在都能上学，无论是男童还是女童。中国现在越来越关注的是质量。当然，中国在全民教育方面也存在一些问题。就我所知，中国政府已经意识到我所提及的问题，即东部和西部地区的教育均衡发展问题。偏远地区的孩子在接受教育方面还不如城市里的孩子。另一个领域是早期儿童教育，它与全民初等教育相连，而对早期儿童教育进行干预是克服东西部地区教育发展不均衡的最好方式。因此，中国需要更加关注教育质量问题，更加关注早期儿童教育问题，更加关注技能、职业技术教育问题。总的来说，中国在全民教育领域已经做得非常棒。孩子们都有学可上。成人识字率也是一年比一年好，尽管中国还有一部分人仍然不识字。

记者：您如何看待教科文组织的全球合作伙伴？中国作为教科文组织的合作伙伴可以发挥怎样的作用？教科文组织将如何在教育领域加强与全球教育合作伙伴的关系？

伯内特：对教科文组织来说，全球合作伙伴非常重要。不过，我认为全球合作伙伴的性质正在随着金融危机的影响而发生变化。我们注意到全球主要的力量正在从原来的8国集团转变为20国集团。其中，中国发挥着越来越重要的作用，这是一种全球性的作用。正如你看到的，同样的事情也已经开始在教科文组织会员国中发生。像中国、印度这样一些国家，影响力正变得越来越大。我认为这是一件好事，非常好的事情。随着这些国家影响力的增加，他们对国际社会承担的责任也将相应增加。我们面临的挑战就是如何与更多的国家建立强有力的合作伙伴关系。中国过去在援助其他国家方面已经做得很好，对我们而言，现在需要考虑的问题是中国可以为其他国家具体提供什么类型的援助。

当然，我们还应致力于与全球私营合作伙伴开展有效的合作。例如，我们应加强对私立学校的工作。在海地和拉丁美洲等地，由私营部门负责举办教育。我们应以更加务实的态度对待私立教育，并在协助政府规范私立教育机构的工作中发挥重要作用。我们不应将规范视为打压措施，积极规范的目的是将私营部门提供的服务同公共目标结合起来。

在如何以更直接的方式支持教科文组织的问题上，全球合作伙伴在援助方面表现出浓厚的兴趣和善意。这些捐助方不希望看到我们失败，他们希望我们成功。我们需要制订合作方法，以便实现双赢。我希望加强与经合组织、世界银行、联合国发展基金、联合国儿童基金会、联合国人口基金等全民教育合作伙伴以及全球快车道计划的直接合作。教科文组织已经成为全球快车道计划的正式成员，双方有着巨大的合作空间。但合作的性质取决于我们的努力方向：对援助的去向施加影响，加强同世界银行和全球快车道计划的联系。

教科文组织的信誉部分来自于知识和知识管理。教科文组织应成为全世界教育知识的主要来源。知识是教科文组织的重点关注领域之一，我们需要与其他各方合作重建知识，让更多人关注这些知识。教科文组织拥有的知识量之大让我感到惊讶，问题在于如何让公众获得这些知识。我们必须区分创造知识和管理知识，通过后者，我们可以从别人创造的知识中受益。

记者：在全球金融危机背景下，教科文组织如何确保获得足够的资源，不影响其在教育领域的正常活动？作为一名经济学家和教育专家，您对中国在教育领域应对金融危机有何建议？

伯内特：资源分为两类：财力和人力。教科文组织的预算的确非常紧张，但我认为资源终究不是什么大问题。有大笔资金用于支持发展中国家发展教育事业，假如我们能够适当部署人力资源，我们就能够获得资金。教科文组织拥有精兵强将，我们同成员国保持着良好的关系。我们需要做的是改进双方的合作方式。

目前，我们正在讨论金融危机对我们的影响。经济衰退时确保财源对我们至关重要。我认为越是在这个时候，我们越要加大对教育的投入。一方面，国家应保持对教育的投入。如果不对人的教育进行投入，我们失去的将是整整一代人。20世纪90年代亚洲爆发的金融危机，对泰国等东南亚国家带来了很惨重的教训。我们必须吸取曾经的教训。另一方面，国际援助必须到位。我对国家投入和国际援助都非常担心，当然我对中国不担心，因为中国经济毕竟还是在增长，虽然增幅有所放缓，但毕竟是在增长，而许多国家确确实实都在衰退。

至于对中国应对金融危机的建议，我只能提出笼统的看法。一方面，由于中国贫困地区的教育发展远远落后于东部地区的教育发展，所以中国应特别关注落后地区的教育发展情况；另一方面，提高落后地区教师的待遇特别重要，因为只有这样，才能吸引更多的人投身广大农村落后地区的教育，去缩小发展不均衡的差距。

记者：请您谈谈教科文组织与中国的合作情况。

伯内特：中国与联合国教科文组织的合作关系非常好。中国是全民教育运动中的一个领先国家，无论在国内政策成效还是在国际合作方面都走在世界的前列。中国过去在援助教科文组织全民教育运动方面已经作出了很大贡献。现在，非洲的教师培训工作也已得到来自中国的援助，设在非洲的教科文组织非洲能力建设所正在获得来自中国的重要支持。

在今天召开的国际农村教育研究与培训中心管理委员会上，我们希望教科文组织国际农村教育研究与培训中心与非洲有关国家建立更密切的联系。中国已经开始向国际社会提供更多的援助，我们将乐见非洲从中受益并获得进一步发展。但我认为，更重要的是让国际社会分享中国的成功经验。

记者：请介绍一下联合国教科文组织新一轮中期战略中教育活动的优先领域。您对中国未来参与教科文组织教育领域的计划活动有何建议？

伯内特：我们重点关注四个领域：教师、扫盲、技术教育与全方位教育的规划。中国在这些方面都有重要的经验值得参考。另一方面，我们需要将精力更多投入到那些最不发达的地区，尤其是非洲特别贫苦的地区。中国在这些方面积累了比较丰富的经验。我们需要更加关注最需要获得帮助的国家，这些国家主要在非洲，当然拉美、亚洲也有部分国家需要特别关注，这些都是最贫穷、最落后的国家，我们需要加强教科文组织教育部门在全球各个分支机构的工作，这些分支机构包括45个办事处，60个研究机构，也包括中国的国际农村教育与研究中心，要更好地加强各个机构的联系，更好地服务于教科文组织。

在参与教科文组织教育活动方面，中国目前很积极，当然我们欢迎中国更加积极地参与。我们希望有更多的中国专家来教科文组织工作或与教科文组织合作。当然，我们也乐见中国对教科文组织开展的一些项目提供更多的援助。更为重要的是，我们希望中国在教育领域的成功经验可以更好地为世界其他国家所分享。

责任编辑 邓明茜