山东半岛城市群城市土地集约利用问题及对策

于凤芳　徐　红

摘要：本文通过对城市土地集约利用的内涵研究进行综述，对山东半岛城市群城市土地利用的现实背景进行详细分析，指出了山东半岛城市群在发展过程中存在的城市土地利用问题，提出了实施城市土地集约利用的策略和措施。山东半岛城市群城市土地的集约利用，可以促进土地合理利用，加快山东半岛城市群发展，增强整体区域的竞争力。

关键词：集约利用有效供给城市规划

一、城市土地资源集约利用内涵的研究综述

土地集约利用的概念最早是来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究，后来经过不断的演变与发展，国内学者对城市土地资源集约利用的研究也越来越多。马克伟认为城市土地集约经营是通过对单位面积土地多投放活劳动和物化劳动，来提高土地资源利用率，通过增加建筑物层数，以期提高土地的经济功能和负荷能力；刘伯恩认为城市土地资源集约利用是指合理投入劳动、资本和技术，充分挖掘城市土地潜力，获得土地最佳的综合利用效益；章其祥认为城市土地资源集约利用的重点应放在建成区现有土地的再开发和挖潜改造上，走内涵发展道路；郑新奇则进一步指出城市土地资源集约利用是在特定时段、待定区域的一个动态、相对的概念，指在现期和可以预见的未来条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得更高的经济、社会和生态环境效益。

二、山东半岛城市群城市土地集约利用的基础

(一)山东半岛城市群的概念界定

自然地理上的小山东半岛为胶莱河以东的胶东半岛，大山东半岛是从寿光小清河口到日照岚山头苏鲁交界的绣针河口，两点一线以东的部分(山东省地方史志编纂委员会，1963)，地形单位包括胶东丘陵和胶莱平原，行政单位涵盖了威海、烟台、青岛、潍坊、日照5市。济南、淄博虽然在自然地理上不属于半岛地区，但属于胶济、兰烟沿线的城镇密集地区。东营和日照虽然不是“城镇密集地区”，但它们属于邻近半岛的沿海地市。在国务院关于扩大沿海经济开发区范围的通知(国发[1988]21号、国函[1990]15号、国函[1993]28号文)中，日照、东营和济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、威海等均属于山东沿海经济开发区。这8个地市就合称为“山东半岛城市群”。因此，山东半岛城市群包括8个地级市，涵盖了67个县市区，总面积7.3万km²，总人口3990.1万人，其中城镇人口1895.6万人，农业人口2094.5万。

(二)山东半岛城市群城市土地集约利用的基础

山东半岛城市群地区属于暖温带半湿润气候区和东亚季风气候区，光热条件较好，太阳总辐射量年平均在450kJ/cm²以上，年日照时数大于2272h，有利于小麦、棉花等作物的生长。区内冬季最冷月气温为-1.2～1.5℃，夏季炎热，最热月气温大于28℃，无霜期180～220天。区内降水季节与地区分布不均，年降水量一般大于480mm，区内全年蒸发量800mm以上，从降水的季节分配来看，春雨少，约占全年的8％；夏雨多，约占全年的83％以上。

山东半岛的宏观区位处在我国以上海为界的北方海岸线的中偏南段，背面与辽东半岛形成环抱渤海之势，突出在黄海之中，构成中国北方大陆伸向太平洋的最前缘。东面与朝鲜半岛、日本列岛隔海相望，海岸线3024km，近海岛屿290余个。是中国大陆最接近韩、日两个亚洲发达国家的地区，具有得天独厚的对外开放条件。从国内区位看，山东半岛处在长江三角洲和京津唐、辽中南之间，是我国黄河中下游地区的主要出海门户。

三、山东半岛城市群城市土地利用存在的问题

(一)城市规划不合理，旧城改造频繁

山东半岛城市群500万人口以上的超大城市包括济南(603.35万人)，青岛(749.38万人)，烟台(649.98万人)，潍坊(855.29万人)4个城市，比例占到山东半岛城市群总城市数的50％，而且在新增的中小城市中，人口规模都超过了40万。山东半岛的城市化速度太快，“见缝插针”的现象普遍存在，结果导致城市“摊大饼”式发展。城市土地的粗放利用，使得城市综合功能得不到很好的发挥，也影响到了整个城市未来的发展。城市用地规划的不合理，使得城市的旧城改造频繁，拆迁活动连续不断。从2007年开始，济南、青岛、潍坊等大城市都加大了投资力度，开始了大面积的旧城改造。

(二)城市土地利用结构不合理，绿地面积少

山东半岛城市土地的利用中工业用地和居住用地占绝对优势，这两者合计占共城市用地总面积的50％以上。城市用地功能分区不合理，致使区内大部分城市尤其特大城市存在住房困难、交通拥挤、环境质量差等问题。

如表1所示，山东半岛城市人口密度为2686人／平方公里，远远高出全国城市人口密度870.2人／平方公里，济南的城市人口密度则高达4270人／平方公里。与此同时，山东半岛的人均居住面积和绿地率均低于全国平均水平，尤其是青岛和淄博的人均居住面积分别为20.4平方米／人，20.1平方米／人。以上数据表明山东半岛的公共绿地所占比重少，城市空闲地较多，加上工业区、居住区混杂在一起，导致城市生态环境恶劣。

(三)城市土地产出率低

2006年，山东半岛城市群地区占用土地面积30503.78平方公里，其中农业用地28174.41平方公里，人均2.0亩，低于全国人均5亩的平均水平；建设用地1239.08平方公里，人均0.098亩。由此可以看出，山东半岛城市群地区人多地少的矛盾突出。随着城市群的不断发展，农业用地与建设用地以及生态用地之间的矛盾也日益加剧。在土地资源总量不变的情况下，解决这些矛盾的关键在于提高土地产出率。

目前山东半岛城市群地区土地产出率较低，严重影响了土地资源的有效利用，见表2。

四、山东半岛城市群城市土地集约利用的对策及途径

(一)加强政府的宏观调控和规划引导

中国经济向市场体制转轨过程中，政府对区域发展的调控力度不足，这在一定程度上影响了半岛城市群的整体协调发展。借鉴西方国家经验的基础上，并结合山东半岛城市群的实际情况，在山东半岛城市核心区域建立协调和监督机构，根据建设需要，确定土地利用的目标、方向、结构和布局，对各地用地部门的用地规模提出控制性指标，划分出土地利用区域，制定实施规划方针政策和措施，严格土地使用审批制度。以此来加强城市之间的协调，充分发挥整体优势，促进山东半岛城市群的土地集约利用。

(二)扩大城市土地的有效供给

城市土地资源的集约利用的重要途径是扩大土地的有效供给，提高土地利用率。扩大城市土地有效供给的手段就是加强土地的立体化利用，包括地表、地上和地下三个层面，目前城市中尚待大量开发的是地上和地下空间，地上空间主要包括高层建筑、城市高架路和立交桥等。城市地下空间除了地铁、地下商场外，还应包括地下高速电车道，停车场和人行道等，地上和地下空间有很大的空间亟待开发利用。开发好地上和地下空间，可以为城市提供充足的后备空间资源，大大提高土地集约化利用效率。

(三)积极发挥济南、青岛的“龙头”带动作用

济南作为省会城市，应充分发挥省会城市的集聚和辐射作用，引进先进技术，改造传统产业，发挥知识技术密集型产业和金融、信息、咨询、保险、贸易、文教、科技等第三产业，提高环境质量。统筹规划城区用地，有计划地进行新城建设和旧城改造，提高城区用地的集约度。青岛作为山东半岛的第二大城市，应带头搞好土地内涵挖潜工作，整合分散小的企业，通过利用城市存量土地外引内联，特别是搞好老企业嫁接外资工作，推动闲置、低效利用的土地进入市场优化配置，实现规模效益，提高城市土地的利用率。同时应该增加城市的绿化面积，改善生态环境。济南，青岛不仅在经济上要成为半岛城市群的“龙头”，在城市土地资源集约利用中也要成为半岛城市群的“龙头”。

(四)做好旧城改造和沿海城市的填海造地工作

山东半岛城市群地区，在济南、淄博等城市，进行旧城棚户区和旧村庄的改造，可以在原有土地的基础上，扩大城镇土地建设容量，提高旧城区建筑容积率和土地利用率。对于沿海城市，如青岛、烟台、威海、日照等，可以利用临海优势填海造地，有效地增加城市土地面积，进而提高城市土地的利用率。