新农村社区建设模式及政策推进

甘信奎

摘要：发展农村社区是推进新农村建设的有效载体和途径，新农村建设则为发展现代农村社区提供了历史机遇和广阔空间。与不同层次的生产力水平相适应，当前我国农村形成了几种具有代表性的农村社区建设模式，本文通过对这些典型模式的分析，提出了适合于我国中部地区的新农村社区模式及推进措施。

关键词：新农村；社区建设；模式；政策推进

中图分类号：C912.82

文献标识码：A

文章编号：1003-854X(2009)02-0134-04

一、发展农村社区是新农村建设的重要载体与有效途径

党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是新农村建设的基本内涵，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的内容，突出了农村物质文明与政治文明、精神文明的协调统一。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，具有地域性和价值(或精神)共同体的双重属性。社区建设是一个长期培育公民自我管理、自我发展的过程，包括服务建设、环境建设、文化建设、管理建设、组织建设等内容。对比二者我们可以看出，新农村建设除了前两项“生产发展、生活宽裕”与发展经济有关外，其余三项都与社区建设相重叠，或许可以这样理解，新农村建设就是发展农村经济建设基础上的现代农村社区建设。一方面，新农村建设为发展现代农村社区提供了历史机遇和广阔空间。与上世纪30年代梁漱溟、晏阳初进行的新农村建设实验和50年代后我党多次开展的农村建设运动相比，这次新农村建设运动之“新”首先体现在其开展的社会历史条件和历史背景发生了根本变化。

一是整个国家的综合实力有了显著提高，城市化和工业化总体上进人了发展的中期阶段，初步具备了以工哺农、以城带乡的能力。这种把农村发展与城市发展相一致起来，依靠城乡一体化来统筹城乡发展，解决农村发展滞后问题的工作思路，就为逐步建立城乡一体的管理体制即使用现代社区来统一管理城乡基层社会提供了可能。二是当今的社会是开放的社会，包括人口、资金、资源、信息等在内的所有社会资源都按照社会需求进行市场配置，向环境优美、交通便利、政策优惠的地方汇聚，农业产业化也使农村经济跨过村级疆界在更大的范围内联合，这对原有封闭超稳定的传统村庄是一种冲击和挑战，村庄合并重组建设新型社区成为一种可能。三是国家与社会的适度分离是现代社会的标志，政治体制改革条件下政府权力的上移给社会发展创造了一定空间，社会自治的能力在不断提高，而目前在广大农利实行的村民自治行政色彩很浓，以提供服务为内核的社区自治取代村民自治是社会发展的趋势。四是经过多年的发展积累，一部分先富起来的农民选择到城镇就业定居，同时村镇经济较发达地区的农村劳动力大多选择了就近转移、兼业经营的就业模式，规模化、城镇化成为村庄建设的重要趋势，农村社区建设开始从理论走向了实践。发展现代农村社区既是新农村建设的有效载体和途径，又是新农村建设的目的和归宿。

我国当前正在推进的新农村建设的主要目的就是通过“以工哺农、以城促乡”政策的实施，不断缩小城乡差距，推动农村现代化。这是一个包括农村城镇化、农业现代化、农民市民化的复杂过程，发展现代农村社区是实现这一目标过程的有效载体与途径。

一是现代农村社区可以使“就地城市化”的乡村按照城市社区这一方式管理农村居民的生活，破解城乡二元经济结构，推动城乡一体化进程。农村“就地城市化”是一种有别于大中城市化的一种“城市化”道路，也就是农村人口不再向城市集中，而是在原有乡镇行政区域内，通过改善生产条件和居住环境，完善基础设施，提高农民素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。现代通讯、交通等快速发展，国家新农村建设对农村投入的加大，农民工返乡后对城市文明的引导传播等，都使农村“就地城市化”成为可能，现代社区的引入则为农村管理科学化、规范化进而走向城市化提供了可靠路径。二是现代农村社区具有现代文明因素的孵化功能，可以承载培育市民精神，加快传统农民向现代市民的转变。市场经济加快了社会的发育和以利益关系为核心的自立、独立、创新等现代市民精神的形成。而在我国，由于市场经济是在国家威权主义的政治控制下得到发展的。市场经济的发展没有伴随市民社会的发育成长。市民社会缺失同时也是公民的自由意志和公民权不能得到有力保护的基本社会结构原因。在当前中国缺乏市民社会构成要素自由生长土壤的情况下，就只能从市民社会构成要素发育所需要的微观制度安排人手来解决问题。现代社区理论与实践可以引导农民在参与社区管理中培养他们的民主竞争、合作协商精神，唤醒他们的公民意识和公民责任感，推动他们从“血缘人”转变到“社会人”，从自理走向自治。三是现代农村社区具有较强的聚集组合功能，可以优化整合大量的社会资源，培育形成各种农村经济合作组织和社会中介组织，为现代农业生产提供优质高效的产前、产中、产后服务，在加强合作和改善服务中推进农业生产的现代化。

二、新农村社区建设的理论与实践

如何建设新农村，把眼光投向国外比较后我们会发现，虽然大多数发达资本主义国家在发展本国农村和农业方面都取得了比较成功的经验，但是中韩两国地缘相近，自然资源条件类似，具有相似经济模式和相近文化背景，尤其是当前我国与20世纪60年代末、70年代初开展“新村建设”运动的韩国均处于城乡发展、工农发展严重失衡，城乡居民收入差距扩大的工业化城市化起步阶段的现状，决定了韩国“新村运动”理应成为我们首要学习的对象。其值得我们学习的做法主要有：一是政府倡导，大力推动。在韩国的“新村运动”中，政府扮演了启动者、组织者、监督者和主要出资者的角色。韩国政府在整个运动中，提出了“勤勉、自助、协同”的理念，成立了领导“新村运动”各级政府机构，提出了明确的新农村建设目标。制定了具体的实施计划与措施。加大了对参与运动人员的培训和财政支持力度，从而使“新村运动”取得了农村交通、住房和饮水条件改善，电气化推广，农户收入增加，农村地区的整体面貌改变的显著成就。二是坚持以人为本，尊重农民主体地位。社区再造的过程不是遵从泰勒式科学管理主义的精神，而必须以人为本，构建人性化的社区组织，培植和谐社会的基本内涵，营造多元共存、交互共生、和平共处的社区共同体。韩国新村运动是以农民为建设的主体，政府注入资金，激发民间力量充分参与的过程。在韩国，村民大会对于本村“新村运动”项目的选定与组织实施办法享有决策权。在村庄建设中，建设项目不是由政府指定，而由农民充分讨论做出选择实施，政府只是在硬件方面予以配套支持。村庄建设的过程，也是农民主体意识和村庄社区共同体观念成长的过程。农民通过亲身实践，发挥个人和集体智慧，民主讨论，齐心合作，

增加收入，进一步激发了参与建设的热情，增强了改变自家和家乡面貌的信心和决心。三是坚持文化先行，实施公民再造。社区再造就不仅是物质性的“造物运动”，更是精神性的“造人运动”。韩国新村运动的一项核心措施就是对农民开展了教育培训。1972年韩国在各地成立了新村培训学院用来培训新村运动的领袖。这些领袖根植于本村落并具有很大的影响力，把培训所学的知识运用于实践对整个运动起到了很好推动作用。同时，新村运动中城乡交融和城市文明向四周农村地区扩散，政府致力于国民伦理道德建设、共同体意识教育和民主法制教育，倡导全体公民自觉抵制各种社会不良现象，也使运动本身具有鲜明的经济开发与社区文明建设的特征，提升了公民的素质。四是发展社会组织，重建社会资本。社会资本与社区自治政府有紧密的关联性，社会资本是实现社区自治及政府走向的基础。韩国“新村运动”与以往其他任何类似的建设运动的最大区别在于：政府在信任民众的基础上，启发、唤醒和发挥农民自身的智慧、合作精神、自主性、创造性和主观能动性。组建农协等社会组织、促使民众广泛参与网络，并使全国范围内的支持网络形成，这正是新村运动持续有效开展并取得成功的“内源性”动力，也就是普特南所论证的社会发展中所必须的社会资本。

相对于韩国而言，我国大陆地区新农村社区建设则刚刚起步，一些地区正处在试点探索中，远没有发展到跨区域乃至在全国范围内推广的阶段。但通过对试点地区新农村社区建设情况考察分析可以发现，我国一些农村地区开始出现了现代农村社区的雏形，概括起来大致有以下三种情形或做法：

第一种是珠江三角洲地区城市化扩张下的农村社区建设。主要包括：城郊乡镇政府直改街道办事处或“城中村”村委会直改居委会社区两种情况。目前，伴随着城市化进程中的加速推进，在诸多城市化水平较高的城乡地区，特别是邻近大都市的城乡结合部地带，出现了日益增多且在全国范围内已呈燎原之势的“城中村”现象，其中珠江三角洲地区最集中、最典型，如深圳市在2004年不仅成为全国第一个没有镇和村的城市，而且全面撤销镇政府成立街道办事处，撤销村委会成立居委会，使城市社区管理模式迅速覆盖全市。

第二种是江浙地区“就地城镇化”下的农村社区建设。工业化是一个国家由农业社会向工业社会转化的过程，它不仅表现为城市工业化，同时也表现为农村工业化。江浙一带农村的工业化进程不仅在街道、交通、住宅、办公楼等硬件上改变了村貌，而且为村庄建设注入了大量资金，推动了沿海地区村庄社区建设的新进展。目前，东部沿海经济发达地区的现代农村社区主要呈现出三个层次形态：一是以村办企业为依托的“明星村”或“亿元村”村落单位社区，如江苏的华西村就属于这种类型；二是“超级村落”类型，主要指一些村落集体经济特别是村落集体工业大规模发展，形成跨村落联合的集团式经营一一近乎超级村落的类型，浙江萧山市政府所在地的中北部地区的一些农村社区正在朝着这方面发展；三是村落集镇化或乡镇政府所在地小城镇大社区类型，苏南地区一些农村村落、乡镇政府在兴办和发展乡镇企业过程中，正在朝向乡镇区域性社区自治的方向发展。

第三种是江西、湖北地区“村民自治”体制下的社区建设。2003年，湖北秭归县杨林桥镇领导人挖掘借鉴当地农村“红自理事会”的功能，划小村级管理单位，撤销村民小组改建社区，成立社区理事会，建立了以“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”为基本结构的村小组社区自治模型。江西省也以自然村落(村落社区大致相当于村民小组)为基本单位，建立了以“五老”(即老党员、老干部、老教师、老农民、老复员退伍军人)为中心，以“一会五站”志愿者协会、卫生环境监督站、公益事业服务站、社会互助救济站、问题活动联络站、民间纠纷调解站为平台的农村社会网络，承担了发展公益事业、调节社会关系、丰富服务生活的社会功能，构建了“农村村落社区建设”模型，形成了农村社会自治与互助的格局。

对这三种做法进行分析，我们可以得出一些基本结论。就第一种做法而言，一方面，它的社区场域越来越深地渗透与参与了城市取向的社会变迁和重构，另一方面，它的运作机制也越来越多地受到城市运作机制的塑造，被现代城市文明所同化而融入城市之中。城市“社区自治”逐步成为这类村庄治理的主导模式，实际上是城市社区建设模式的延伸，是较高阶段的社区模式。这一做法基本上被划定在城市社区研究解决的范围，因而不是本文讨论的重点。第三种做法的实质是对村以下政治、经济运行模式的改革，其主要创新有两点：一是改革传统的镇村组行政建制模型，建立新型的镇村社区自治模型：二是加强了社区理事会这一社区功能新载体的组织建设。由于这一“自治态”反映了我国当前农村的社会经济发展状况和农民与自治相关的现有素质能力，其存在仍有一定的现实合理性。但该体制对社区理事会与村委会的关系没有明确界定，而以社区理事会代行村委会的许多职能会对村级行政建设和理事会的发展都非常不利。“村民自治”体制内的社区建设模式，实际上是“村民自治”模式的一种内在调整，是一种比“村民自治”更低级的一种传统意义上的社区自台，推广的价值电不大。第二种做法中的“单位村落一超级村落一小城镇”三种层次类型呈现出农村社区发展不断递升的过程，实际上也反映了我国农村“就地城镇化”下农村社区建设的基本情况。我国中部省份大多数农村地区人多地少、城市化水平较低，改革开放以来虽然生产力有了较大发展，但以农业生产为主导的经济形态和以村落为主导的居住形态并未根本改变；自然村落向中心村集中、农村城市化虽然呈现出了基本的发展态势，但其基本路径仍以“就地城镇化”为主。这些过渡性特点决定了该区域新农利社区建设宜采取介于一、三种模式之间的第二种模式，这一做法适应了这一区域现阶段农村社会生产力的发展水平，体现了对农村“就地城镇化”的积极回应和对“村民自治”体制局限性的超越，具有真正的现代色彩，是我们可以预测的未来农村社区建设的理想模式，也是当前中部地区新农村社区建设应该重点推介的模式。

三、当前新农村社区建设的基本思路和政策措施

韩国上世纪50年代开展的“新村建设”运动的一个重要启示就是，在农村基本生产生活条件得到明显改善条件下，要大力发展社区文明，推动农村社区和谐发展。我国中部大多数农村地区长期以来一直处于以血缘宗族关系为纽带的自然分布状态，各村落之间缺乏统一规划，布局也不尽合理。由于各自然村落社会资源分散和投入不足，更重要的是缺乏一个有效的平台载体，农村社会事业发展滞后，农民迫切需要的公共服务不到位，村庄内部实际处于政治、经济、社会“同构”局面，农村现代化的社会基础难以形成。新农村建设不仅要大力发展农村生产力，解决农村经济上落后的状况，而且要在统筹城乡经济发展的同时统筹城乡社会发展，以城市现代

社区文明渗透改造传统农村村落，推动农村社会形态从传统自然村落向现代社会转型，这是让农村融入现代社会，实现城乡良性互动发展的重要途径。笔者认为培育和发展现代农村社区，以现代农村社区为载体规划统领新农村建设，是当前包括河南省在内的广大中部农村地区应重点推进的工作。

1、合村并镇，建设中心村镇，推动自然村落向现代社区转变

新农村建设过程中国家对农村的投入和建设是否经济、高效和可持续发展，在很大程度上取决于村庄的合理布局。按照社区发展演进规律，中心村一中心镇将是今后农村社区建设的重点。中心村镇建设的基本内涵包括四个方面：耕地逐步向规模经营集中，企业逐步向工业区集中，农村人口逐步向城镇和中心村集中，农房建设逐步向中心村集中。中心村是城乡体系的重要组成部分，小城镇是农村的次级政治、经济、文化中心，有很强的集聚和辐射功能，其形成和发展在本质上是农村各类生产要素从分散布局走向相对集中，实行资源的合理流动和优化整合过程。二者在建设中相互带动促进，日益成为新农村建设的两大引擎。建设中心村镇一方面是要通过政策手段，如以减免相关规费的方式吸引符合建房条件的农民按规划在集中社区营建住房，以及在规划撤并的标准范围内严格落实停止审批新建、重建住宅等，推动农村人口、农村住房向中心村镇集中。另一方面是要通过发展村办或乡镇企业，重点是做好产权改革与联合兼并工作，与科研院所和大中型企业联合，进行技术改造，培养高水平的技术和管理人才，提高企业科技和管理水平，建设乡镇企业社区，使乡镇企业适当集中，促进城镇化水平。政府在社会主义新农村社区建设起步阶段中的作用也主要表现在编制社区发展规划，加大对新农村建设的财政投入，改善农村基础设施和农民生活条件等方面。

2、实行股份制改造，解决集体经济难题，培植支撑现代农村社区的经济基础

农村社区与城市社区的一个重要区别就是大多数农村仍保留有包括集体土地、集体企业、集体资产在内的集体经济，建设乡镇大社区和中心村小社区必然会涉及到这类集体经济的处置问题。解决集体经济难题，一方面要进行农村土地集体所有制改造。土地集体所有制是我国农村经济制度的核心，现行土地制度在土地使用权流转方面并没有建立起有效的机制，固化了农民与土地的关系，限制了农村劳动力的迁移，降低了生产要素优化组合的成效，制约了农业经济结构调整和农村发展。因此，必须通过立法尽快实现土地使用权的合理流转和有效配置。另一方面，对农村集体经济实行股份合作制改造，将集体土地、集体企业、集体财产折合成股，一部分作为集体股，把其中的股权收益作为社区自治正常运转和社区公益、福利等事业发展的资金：另一部分作为个人股，按股分红成为个人参加集体经济再分配的方式。农村股份合作制运用股权制的产权制度原则一方面有效地保护了农村居民的利益，使他们可以放心迁居城镇和“农转非”；另一方面实现了社区合作经济组织对于农民人股承包经营土地的统一规划、统一开发、统一管理，有利于推进农业的适度规模经营和农业产业结构调整。我们更要大力发展农协等组织，发挥好社会资本的作用，提升农民发展经济和社会事业的能力，增强农村发展后劲。

3、合理划分功能区，加大农村基础设施建设，切实提高现代农村社区的服务质量

随着人们生活水平的提高和居住的集中，村民对文化生活、娱乐生活、医疗保障等提出了更高的要求和期望，以人为中心，注重满足人们多样化高质量的生活需求，优化社会环境，推动生活服务的社会化，正成为我国社会普遍关心和追求的目标。现代农村社区与传统农村村落的一个重要区别在于传统村落基本上是以地域为界按宗族血缘关系自然形成的农民居住点。村落内部政治、经济、社会重叠同构，与外界联系较少，具有封闭性、超稳定性等特点：而现代社区则按照社会分工的特点划分为居住区、生活区、生产区、文化教育区、娱乐区等，更加有利于社会资源的集中配置利用和居民生活质量的提高。这就要求农村基层党委政府在推进中事先一定要做好论证设计、科学规划，在加强基础设施建设，不断改善村民居住环境的同时，应以功能化社区建设为目标，积极推进党建、文体、综治、超市、医疗等进社区，以社区服务的福利性、专业化更好地保障村民的权益。一些人口密集、条件较好的中心村，也可以结合国家对农村教育、卫生事业的支持政策，积极争取国家配套资金，优化整合本地社会资源，建立区域性小学、卫生所、敬老院等，提升社区的配套服务功能。从而以农村社区结构的转型推动农村现代社会形态的形成。

4、坚持以人为本理念，构建以利益共同体为基础的社区自治，更好地彰显现代民主政治的精神

从社区重建与发展的角度看。乡村社区发展的目标主要在人，在于人精神层面的满意度、归属感、凝聚力。由于国家与社会关系的调整。现代社会是以人为本的社会，“个体”成为社会生产生活最基本的执行单位，农村社区价值共同体就不能建立在以血缘宗族关系为基础的传统伦理价值观上，而应建立在更加理性的利益观上、这是现化文明的价值基础。与村民自治是村庄内部自治。容易受到宗族血缘关系的干扰影响而滑向“族居而治”相比，社区自治是以体现共同利益的业缘、地缘为基础的，是社会利益集团在利益博弈过程中实现社会公共利益最大化的自治。在政治上要求以社区自治取代村民自治，这不仅是因为社区自治是更加开放和扩大了的区域化的自治，也是因为社区自治能更好地彰显现代民主政治的精神。坚持以人为本重建乡村社区。一是要在农村社区发展中塑造人文精神、即要通过开办“新村学校”等形式，从乡村社会的思想观念体系、价值意义系统、伦理道德系统以及生活方式等方面，积极创造健康的乡村人文环境，通过农村社区文化和教育的建设，培育农民的民主意识，丰富农民的精神生活，增进交往，提高素质，以此为农村社区发展提高人文精神环境，不断向农村社区注入持续性的精神文化动力；二是通过制度创新，即农村社区自治组织设计以社区社会的管理和服务为职能取向，并参照城市社区组织建设、发展的经验和模式进行相应变革，在新农村建设中尊重农民的主体地位，注重发挥和保障村民大会对于本村建设项目的选定与组织实施办法享有决策权，引导农民自治习惯的养成，推进农村社区民主自治的步伐，保证农村社区服务走专业化、福利化的道路，实现社区自治的价值回归。

(责任编辑张卫东)