试论民国时期教育立法的特色及其当代启示

苏　刚　张　青

摘要：民国时期所颁布的各项教育法律法规具有丰富的内容、明确的主题、简明扼要的文本以及较强的连续性和稳定性，构成了一整套比较完备的教育法制体系，为以后中国教育的立法工作积累了宝贵的经验。本文旨在从民国时期教育立法的历史发展中总结规律、经验和教训，并进一步阐释了民国时期教育立法对于当前我国教育立法的启示。

关键词：民国时期；教育立法；启示

中图分类号：G40-09文献标识码：A文章编号：1005-5843(2009)01-0085-03

中国教育立法真正步入近代化轨道，应追溯到民国时期。虽然整个中华民国时期在政局上变幻莫测、纷繁复杂，但教育立法却有着较强的连续性和稳定性，无论是民国初期的南京临时政府还是南京国民党政府，都非常重视教育的发展，并建立了相对完备的教育法律法规，在推动中国民族经济发展的同时，也为中国教育的近代化做出了自己的贡献。此外，民国时期所颁布的各项教育法律法规具有丰富的内容、明确的主题、简明扼要的文本以及较强的连续性和稳定性，构成了一整套比较完备的教育法制体系，为以后中国教育的立法工作积累了宝贵的经验。

一、民国教育立法的特色

(一)立法程序上民主科学、有序可循

自民国以来，由于政治上民主共和政体的确立，使得资产阶段民主共和精神充斥于民国的各项事物之中，从而与前清封建政体下的各项事物形成了鲜明对照，在教育立法方面，由于民主共和精神的激荡，民国时期的教育立法在程序上渐趋民主化。

民国成立后，民主共和精神逐渐深入人心，首任教育总长蔡元培通过成立学制起草委员会，开创了民初以民主方式进行教育立法的先河，并提倡将教育部所拟法规草案公布于众，广泛征求意见。而南京临时政府成立后不久召开的全国临时教育会议则正式拉开了民主化创制教育法规的序幕，正是在这次会议上，南京临时政府教育部完成了1912-1913年《壬子癸丑学制》的主要创制工作。而到1922年新学制的酝酿、创制过程中，则更多、更完整地体现了民主精神。其突出表现就在于，这一时期，教育团体尤其是全国教育会联合会在1922年新学制的创制过程中发挥了决定性的作用，在全国教育会联合会的引导与支持下，集中了全国教育界人士关于学制改革的主要观点，最终出台了新学制，使得教育法制的创制过程更加充满了民主色彩，而全国教育会联合会也成为近代中国教育史上唯一实际主导了教育立法过程的教育团体。

南京国民政府成立后，虽然国民政府实行“党化教育”的方针，加强了政府对教育的控制力度，但民初以来民主合议制已成为教育立法的稳定形式，依然发挥着重要作用。如1932年《职业学校法》的出台，历经教育部拟定草案，中央政治会议审查，立法院修改并通过三读等立法程序。更是采用了法定的现代民主立法形式，使教育立法的民主形式日臻完善。

(二)立法原则上民主和谐、辑美追欧

立法原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳。是立法指导思想在立法实践中的重要体现。是执法者立法意识和立法制度的重要反映。教育立法作为国家立法体系中的一部分亦是如此。民国时期的教育立法是在资产阶级民主革命派的教育立法思想的指导下形成的，因而，相对于清末的教育立法而言，无疑具有民主的色彩。除此之外。自民初临时政府建立以来，在教育立法方面，民国政府的各个时期都不同程度地借鉴了欧美国家的成功经验，使辑美追欧成为整个民国时期的教育立法原则上的另一鲜明特色。

早在民国初期，为了使教育能够适应资产阶级民主共和国的性质，蔡元培于1912年2月发表移《对于教育方针之意见》，同年7月召开了中央临时教育会议，期间讨论并通过了新的教育方针：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德”，不难看出，新教育方针从不同角度论述了五育之间的相互关系，重视强调五育和谐发展，这项新的教育方针一经通过，便成为确立教育政策及法规的主要依据之一。9月2日，教育部颁布并实行的《教育宗旨令》，则赋予了民国教育以新的含义，它体现了从德、智、体、美全面培养人才的资产阶级教育观。教育部北迁之后，1912年7月临时召开了全国教育会议，此次会议最终于9月3日颁布实行《学校系统令》，在此后的一年间，又陆续颁布了一些法令、规程，它们与《学校系统令》综合起来成一系统，被称为《壬子癸丑学制》。它取消了贵胄学堂，废除奖励出身，缩延了教育年限，确立女子教育，在很大程度上体现了资产阶级民主和平等的精神。

北洋政府时期，初期的尊孔复辟逆流严重波及了资产阶级的教育宗旨。然而，同北洋政府的复古教育相适应，教育界吹起了新文化运动的号角，陈独秀9月15日发表《新青年》一文，呼吁建立以民主与科学为中心的新教育，李大钊、鲁迅等人扛起民主科学的大旗，对复古主义教育予以猛烈抨击和揭露，不仅加速了复古主义教育的败亡，也延续了民初教育宗旨的精神。

此外，民国时期的教育立法在很大程度上借鉴了其他国家的成功经验，体现了“辑美追欧”的特色，民国初期，“辑美追欧，旧帮新造”的思想渗透于社会各个领域，因此使得效仿欧美成为这一时期教育立法的另一重要原则。如全国教育会联合会第一届年会议决案《请速设各省区教育厅案》中提到：“就各国通例而论，德意志联邦之各省。皆有学务局，其下复有学务委员会及学务厅。法国则全国划为若干学区，有学区长，每区复有教育局，美国各省有学务厅，各区复有学务局”。

(三)立法主体上政府主导、多级推动

立法是以国家的名义，以特定的主体进行的活动，并不是所有的国家机关都具有立法权，只有特定的立法机构才能够行使立法的职能。就整个民国时期而言，经历了临时政府，北洋政府和国民党政府三个主要历史时期，因而，这三个政府及其领导下的中央教育行政机构和地方行政机构就构成了这个时期教育立法的主体。除此之外，这一时期的教育团体在教育立法方面发挥了关键作用，有力地催生了教育立法的实现，使得民国时期的教育立法在立法主体上呈现政府主导，多级推动的特点。

民国以来，经历了临时政府，北洋政府和国民政府三个时期，除了两次短暂的复辟之外，一直保持了民主共和的政体形成，法定的立法机构先后有临时国会(参议院)、国会、政治会议、约法会议、参政院以及立法院等等。这些中央立法机构具有最高立法权限，因而主导了民国以来各个时期的包括教育立法在内的一切立法活动。

除了政府主导教育立法活动之外，各个教育团体如全国临时教育会议等在教育立法的过程中发挥了至关重要的作用，有力地推动了民国时期的教育立法活动。早在蔡元培就任临时政府教育总长之前，就多方访寻教育专家商议教育大计。蒋维乔也认为“前清学制久为教育界诟病，应从事改革。为今之计，正可趁此时日邀集习教育经验之人，组织起草委员会，着手编订草案。”而民国以来第一个

具有资产阶级性质的教育法案——《壬子癸丑学制》，则是在这种民主精神的激荡下通过1912年7月全国临时教育会议上的悉心讨论研究，最终才得以颁布实行的。而到了北京政府时期，由于各军阀忙于争权夺利，无暇顾及教育事业，因而造成了教育团体在立法权限上的增强，这一时期北京政府教育部已将部分立法权让渡给了全国教育会联合会，这点在1922年学制的创制过程中得到充分表现，作为中国教育界影响最大的教育团体，全国教育会联合会的历届会议都有关于学制改革的提案。随着讨论的深人和意见的集中，学制改革已是大势所趋，于是，北京政府教育部于1922年9月抢在全国教育会联合会第8次年会之前，于北京举行全国学制会议，对《新学制系统草案》稍作修改，并提交同年10月召开的全国教育会联合会第8次年会讨论，后经过几次不大的修改获得通过的。1922年11月1日，以大总统徐世昌的名义颁布了《学校系统改革案》，即1922年学制。

以上是对民国时期的教育立法特色的分析。众所周知，读史使人明智、研究历史就是为了“知史以为今鉴”的目的，通过对历史事物的研究并对此作出客观的评价分析，从而得到于今有价值的启示，是教育史研究的应有之义。

二、民国时期教育立法的当代启示

民国时期的教育立法是中国近代教育立法的重要组成部分，为中国法制的发展积累了宝贵的历史财富。其主要历史贡献在于创建了近代教育法律法规体系，并有力地促进了传统旧教育向近代新教育的转型。诚然，纵观整个民国时期的教育立法，其中确有许多成功的经验，但也不乏失败的教训，对于成功经验，我们应该在今天的教育法制建设过程中有所借鉴，而对于那些失败的教训及经验，我们应视之为历史留给今天的宝贵财富。

(一)对当今我国教育立法的启示

作为中国教育立法发展过程中的重要组成部分，民国时期的教育立法对当今的教育立法有着重要的影响和借鉴意义。就其相互关系而言，它们之间存在着继承和被继承的关系，今天的教育立法是在对过去教育立法的批判继承的基础上发展起来的，因而，我们可以确定，民国时期的教育立法是当今我国教育立法的基础和前提，因此，从民国时期的教育立法中获得于今有益的启示和借鉴，是当今职业教育立法工作的必由之路。

1.应加强教育立法的科学性和可操作性

自民国建立以来，虽然逐步形成了资产阶级的教育法制思想，并且很好地发挥了对教育立法的指导作用，但不可否认的是，虽然相对于清末，民国时期在教育立法上已取得长足进步，但有关教育立法方面的理论研究仍处于肤浅的效仿阶段，民国各个时期所颁布的教育法令法规，都不同程度地效仿了日本和欧美等国家。以民初颁布的《壬子癸丑学制》为例，在形式上基本沿袭了清末以来的日本学制，而究其根本原因，就在于当时从欧美国家学成回国并专习教育的人很少，对教育立法的理论研究则更是寥寥无几，因而难以领会欧美学制的立法精神，同时，教育立法人员的素质低下，专业性不高，也是造成这一局面的主要原因，民国时期，作为专职的教育部门立法人员，几乎是清一色的教师或教育行政人员，缺乏法学界的专家。这最终导致了教育立法的科学性和可操作性较弱。

时至今日，虽然我国已经在教育立法方面取得了瞩目的成就，但是，由于我国教育法学研究的起点低、历史短，由于理论指导难以满足实践需要所带来的缺乏科学性和操作性的问题，这个问题的长期得不到解决，致使我国教育立法相对于发达国家而言，仍处于缓慢发展且不成熟的阶段，而要解决这一问题，就必须从以下三方面人手：第一，加强我国教育立法理论研究。当前我国在教育立法上存在的最主要问题就在于，理论指导难以满足实践的需求，这使得加强教育立法的理论研究成为当务之急。第二，提高立法人员素质。提高立法人员的素质是提高教育立法科学性和可操作性的前提，这是民初教育立法留给我们的经验教训。第三，改进教育立法技术。虽然民国时期的教育立法在形式上具有较完备的体系，在程度上也体现了资产阶级教育立法的先进性，但依然存在很大的问题，比如教育法规名称复杂不一，尤其是政府及教育部制定的行政法规和规章中最常用的名称就有条例、规则、细则、通则、决定、规章、章程、办法、规定、大纲、纲要等十八种之多，这造成了法规名称之一，效力不一，难以操作的弊端，充分反映了这一时期教育立法技术的落后。时至今日，历史遗留的影响依然存在，法规名称缺乏规范性，过于庞杂，内容不完整、不全面，这成为完善教育法制体系建设的严重障碍，从而使改进教育立法技术，加强法律名称的规范性成为当务之急。

2.应加强地方教育立法

民国以来，具有教育立法职能的教育行政部门，分为中央和地方两级，中央教育行政部门在教育立法方面完全起主导作用，而地方教育行政部门的教育立法职能则相对处于萎缩的状态。因此。整个民国时期，中央教育行政部门在教育立法方面完全处于主导地位，而地方教育行政部门在教育立法方面则处于萎缩状态。时至今日，从我国教育立法的实际来看，地方教育立法仍然相对落后，突出表现为地方教育法律法规的实施，远远不能满足地方经济、文化、教育的发展。而要改变这种现状，就要求地方在国家教育法律法规的原则和基本精神的指导下，根据地方的具体情况，制定适合本地方教育发展的地方性教育法律法规，这是完善国家教育法律体系的必然要求。

(二)对当代中国教育法制发展的启示

民国时期的教育立法是在资产阶级民主思想及法律观的指导下完成的，是中国近代化链条上的重要一环，同时，它也极大地促进了中国教育的近代化与法制化，并为中国教育走向现代化提供了弥足珍贵的历史经验与教训，给当今中国的教育法制事业带来了历史的启示。

1.教育立法与教育执法并重

民国建立以来，教育立法得到充分重视，这突出表现在较为完备的教育法律法规体系的创制。但是，由于政治、经济形势的不稳定，各地方行政部门又对其不能积极有力地贯彻执行，致使教育立法与执法出现严重脱节，甚至有些教育法律法规沦为徒具形式的一纸空文，有法不依、执法不严的情况相当严重，这是历史留下的经验与教训，我们绝不能重蹈覆辙。然而，当今我国的教育立法与执法仍存在类似的问题，教育违法行为时有发生，有法不依，执法不严的现象也屡见不鲜。究其原因，一方面是由于教育法律法规本身存在脱离国情、难以推行的弊端，另一方面则是由于教育执法与监督机制的不完善而造成的。因此，要解决这一问题，就必须在加强教育立法的科学性和可操作性之外，处理好教育立法与教育执法的关系，只有将两者并重，在加强立法的同时也加强执法，并建立强有力的执法监督机制，以保证教育法律法规得到顺利贯彻和执行。真正做到有法必依，执法必严。

2.教育法制移植与本土化并行

综观整个民国时期的教育立法，可以肯定的是，我们一直走的是一条法律移植的道路，而在这个过程中，忽视

了教育法律本土化的问题，这在很大程度上导致了这一时期教育立法与执行脱节的现象。事实上，法律移植不仅是民国时期教育立法的主要道路，也是整个近代中国教育立法的主要途径。通过法律移植，可以使中国近代教育立法尽快消化资本主义先进国家关于这方面的成功经验，以实现教育的近代化，但对移植而来的外国法律制度，必须要有一个吸纳的过程，否则会适得其反，甚至阻碍教育的正常发展，而民国时期的教育立法却恰恰在这里留下了遗憾。由此可见，教育立法必须使法律移植建立在法律本土化的基础上，使移植而来的教育法结合本国国情，并在此基础上有所创新，才能发挥真正效能，因为“最具有民族性和本土化特质的法律。也最具有全球性和国际化”。

3.教育法治化与构建和谐社会并轨

民国时期的教育立法，不仅有力地促进了当时教育健康有序地发展，而且也极大地推动了教育的近代化，由此可见，教育立法对于教育的发展有着至关重要的作用，就当前而言，教育立法是教育走向现代化的基本动力和制度保障。当前，教育处于21世纪的开端，历史已进入了新的时期，随着我国政治、经济体制改革的深入，教育法治化已成为我国教育事业发展的核心问题。

当代中国的法治化进程为社会主义和谐社会的构建提供了稳定高效的法治环境。社会主义和谐社会是法治社会。法治是实现和谐社会的主要手段和途径。法治是构建和谐社会的必然要求，也是实现和谐社会的重要保障。构建社会主义和谐社会，必须坚持推行依法治国的方略。教育法治化是实施依法治国方略的重要环节，要推行依法治国的方略，就必须在教育领域内实现法治化，只有这样，才能很好地贯彻这—方略，才能实现社会主义和谐社会。

民国时期，尽管教育立法的主客观条件很薄弱，但通过各主体的不懈努力和通力配合，教育立法及其实践工作都取得了不俗的成效，使依法治教在理论和实践上均获进展，实现了中国教育在民主和法制道路上的实质性跨越。毋庸置疑，民国时期的教育立法也有其历史的局限性。由于对当时中国社会复杂教育关系的考察分析不够深入，尚不能窥见欧美的立法精神，致使教育立法的科学性、针对性和可操作性不强，削弱了其服务教育的整体功能。但是，民国时期的教育立法及其开创性业绩，为当时和后世的教育立法和教育发展提供了弥足珍贵的新机制、新基点、新道路，其积极意义和重要价值是不言自明的，其影响也不仅仅局限于那个时代，而是超越了寻常的界定和限制，已然成为中国教育发展史上一座永恒的丰碑。

责任编辑星瞳