我国机关事业单位养老保险改革的基本思路

王新凯

摘要：我国机关事业单位养老保险制度改革起步较晚，相比企业养老保险制度改革进展缓慢，因此进一步完善我国机关事业单位养老保险制度势在必行。本文分析了改革进程中存在的问题，同时指出了建立完善的机关事业养老保险制度应该树立的建制理念。

关键词：机关事业单位 养老保险 对策

机关事业单位保险制度是社会保障体系的重要组成部分，只有同时发展好企业和机关事业单位养老保险制度，才能真正建立起坚实的社会保障体系，为建设和谐社会、保持社会稳定打下基础。不断完善机关事业单位养老保险制度是深化我国事业单位管理体制改革的要求，有利于推进机构和人事制度改革，建设新政府、培养新领导，统一全社会的养老保险制度，统一不同性质单位的养老保险经办机构，有利于人员在不同性质单位之间流动，破除由于单位性质不同而形成的政策壁垒，以利于我国人才环境优化。因此，不断发展完善我国机关事业养老保险制度是十分必要的。

一、我国机关事业单位养老保险工作存在的问题

1.缴费基数不统一

目前，机关事业单位养老保险缴费基数主要有两种形式，一种是“单基数”，即以在职人员的工资总额作为缴费基数；一种是“双基数”，即以在职人员工资总额和离退休人员养老金之和作为缴费基数。“双基数”不能养老保险的公平原则，以“双基数”缴纳养老保险基金，退休人员多的单位，缴费基数大，缴纳的基金也多；退休人员少的单位，缴费基数小，缴纳的基金少。相对而言，老单位负担更重，新单位负担较轻，因此，必须以在职人员工资总额作为缴费基数才能公平新老单位的负担，这也是建立社会保险制度的目的之一。根据社会保险管理和服务社会化的要求，离退休人员将实行社会化管理，离退休人员将与原单位彻底脱钩，如果实行“双基数”，也不利于离退休人员社会化管理工作的推进。

2.运作模式不规范

目前，机关事业单位养老保险的征拨运作模式主要有两种，一种是“全额征缴，全额拨付”，即保险经办机构按照应征缴的保险费向单位全额征收，按照应拨付的养老金全额拨付给单位。一种是“差额征缴，差额拨付”，即保险经办机构按照应征的保险费与应拨的养老金的差额征缴或拨付保险费。但是，不论采取何种方式，离退休人员的养老金都由单位发放，养老金的拨付都与单位的缴费挂钩，缴不足或缴不起养老保险费的单位离退休人员的养老金就没有保障，这个问题在困难县尤其是部分困难乡镇表现较为突出，少数单位迟发、欠发甚至不发养老金，部分离退休人员的基本生活仍然得不到保障。在企业养老金全部实行社会化发放后，机关事业单位的运作模式造成经济效益差的单位拖欠离退休人员养老金的现象时有发生，离退休人员没有从改革中得到实惠，在职人员因此也在担心自己的将来。

3.统筹覆盖面偏小，参保机制不合理

机关事业单位养老保险制度受到的限制很多，例如机构编制问题、行政事业单位的改革问题，受这些因素的限制，机关事业单位养老保险不能像企业养老保险那样可以扩大统筹范围，但退休人员却在不断增加，机关事业单位养老保险不能体现出社会保险的“大数法则”，基金不可能形成良性运营。另外，由于过去对事业单位的人员编制进行严格控制等客观原因，部分事业单位中长期存在“临时工”现象，这部分人在单位和其他职工一样工作，但却不能像其他职工一样享受养老保险待遇，同时也因事业单位的性质不能参加企业养老保险。目前，城镇居民都可以参加养老保险，事业单位中的一些工作人员却被拒之门外，这显然是不公平的，是一种不合理现象。

4.养老金待遇计算陈旧，待遇与缴费脱钩

在未实行养老保险制度前，退休人员根据级别、职务等结合工龄计算退休费，实行养老保险制度后，机关事业单位离退休人员领取“养老金”，但计算办法并未改变。从“退休费”到“养老金”的转型与并轨，反映了计划经济体制下的退休制度在市场经济体制下的无限延续。让两种制度长期并行，既不现实，也与市场经济体制的法则相悖。目前这种基础养老金加个人账户养老金计算退休待遇的办法已成为机关事业单位养老保险制度发展的障碍。

二、我国机关事业单位养老保险改革的建议和对策

1.建立全国统一的机关事业单位基本养老保险制度

全国统一的机关事业单位养老保险制度可为实现全覆盖、多层次、社会化的基本养老保险工作奠定政策基础；为处理少报、瞒报、漏报保险费问题提供了法律依据；从根本上遏制离退休费支付范围扩大、增长势头过快的情况；离退休费社会化发放，从源头上杜绝了迟发、欠发、不发的现象，保障了离退休人员的正常生活，维护了社会的安定局面。考虑到目前的机关事业单位的改革，没有解决好这部分人员的社会保障待遇，改革将困难重重。因此，建议中央有关部门按照中共中央、国务院确定的方针，充分考虑机关事业单位的特点，参照企业养老保险制度，尽快出台机关事业单位养老保险制度改革方案。

2.提高养老保险的社会统筹层次

由于机关事业单位养老保险大多是县级统筹，大部分参保人员缴费也来源于当地财政。因此机关事业单位养老保险的征收受当地财政状况的制约。财政状况好，养老保险费可能征收得顺利。如果财政状况不好，保险费就难征收。这就将严重阻碍社会保险事业的健康发展。因此，应提高统筹层次，至少要达到省级以上统筹，统筹到哪一级就由哪一级管理。这样也使地方政府不能任意干预机关事业社会保险的正常工作。

提高社会养老保险统筹层次是一项复杂的工程，受地区差异影响大，但是，人才流动的现实，要求必须尽快提高统筹层次，可以借鉴中国保险业和银行业的经验，实现省级统筹，甚至向全国统筹。只有这样，才能够从根本上解决因统筹区域间的差异而影响人员的正常流动问题。

3.建立统一的城镇职工基本养老保险制度

事业单位养老保险制度改革的目标设定，首要的就是定位在与企业制度的一体化上。也就是通过改革要在全国范围内，建立起包括机关事业单位和企业在内的统一的城镇职工养老保险制度，尽早结束目前的“二元制度”并存的局面。所谓统一，当然不仅是模式和管理，筹资与给付更应统一。现行的企业养老保险制度经过多年实践，目前已经日趋成熟，只要对部分政策进行完善，比如：（1）企业缴费基数不统一，有的省企业缴费基数是个人缴费基数之和有的省个人缴费基数3倍封顶，而企业缴费基数是单位工资总额；（2）新的年度缴费基数启用时间不同，有的按自然年度每年1月启用新的缴费基数，有的每年7月启用新的缴费基数。这都给养老保险关系转移带来不便，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也没有相关规定。企业养老保险制度完善后，机关事业单位养老保险制度改革可以参照使用，做到建立统一的城镇职工基本养老保险制度，同时也解决了企业退休和国家机关事业单位退休人员养老金差距问题，为建立和谐社会打下基础。

4.建立机关事业单位年金

我国企业养老保险制度改革的经验证明，低水平的基本养老保险、多样化的企业补充养老保险以及个人储蓄性养老保险（企业年金），是完善企业养老保险制度的基本要求。机关事业单位养老保险制度的改革，在总体方向上也应当如此。在建立与企业职工相同的基本养老保险制度的同时，也要完善补充养老保险体系建设。建立体现机关事业单位特点的年金制度要注意以下两点:一是实行国家公务员退休津贴制度，全额拨款事业单位可参照公务员退休津贴制度执行，退休津贴经费由同级财政列入当年财政预算。二是差额拨款的机关事业单位，可参照企业的办法建立年金制度，年金资金从单位经费中税后列支，年提取数额一般不超过本单位当年全部职工基本工资的4%。这是保持国家公务员队伍稳定、廉洁、高效的重要措施。

5.合理分配中央财政及各级财政的负担

实行社会统筹和个人账户相结合,能够改变职工养老保险由国家和单位承担的观念,实现国家、单位、个人三方共同合理负担,从而增强职工自我保障意识,使参保人员关注自己的未来,实现企业和机关、事业之间养老保险衔接也有利于人员流动。社会统筹部分视单位的全额拨款、差额拨款和自收自支等不同情况由财政、单位负担或分担。除个人缴费外，企业的养老保险费用主要是由企业负担；机关和全额拨款的事业单位的养老保险费，由于单位没有自有资金，主要由各级政府财政预算安排；差额拨款和自收自支事业单位养老保险费由三方负担，其中国家负担的部分，改革初期仍可由财政划拨到单位，逐步过渡到在单位自有经费中税前列支，各单位统一缴到社会保险经办机构。从长远看，启动这项改革有利于减轻财政负担，有利于经济持续稳定发展。从眼前看，推进这项改革又不能忽略机关事业单位的承受能力，因此，必须本着积极稳妥的原则，立足实际，积极推进，稳步实施。

参考文献：

[1]高书生.社会保障改革何去何从[M].中国人民大学出版社，2006

[2]魏经会、赵子友.机关事业单位养老保险制度改革势在必行[J].中国劳动，2004，11.

[3]李鸥、苗桂祥、胡明.机关事业单位社会养老保险制度的构建[J].中共天津市委党校学报，2005，4.

作者单位：河南省电力公司