公共利益的界定

于 洋

摘要：笔者从现实中判断公共利益所遇到的困难出发。分析了对公共利益进行界定的必要性。剖析了公共利益在立法中所遭遇的尴尬，进而提出了判断公共利益所应遵循的六条标准。

关键词：公共利益必要性立法标准

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1005-5312(2009)24-0092-01

一、公共利益界定的必要性

我们正在建立法治国家，法律共同体尚未形成稳定地规范和制约法律人行为的完善的法律制度和职业道德规范。一些人在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，不是运用法治理念，将不确定法律用语与相应法律的目的、原则、精神结合，灵活和公正(实质公正)地处理个案，而是滥用自由裁量权，通过恶意地扩大或缩小其内涵和外延，以达到非法目的，而这样做乃是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益为代价的。

二、公共利益的界定在立法中的尴尬

我国有关立法涉及公共利益的范围，如《宪法》第13条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《城市房地产管理法》第19条“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”……但现行立法并没有对“公共利益”概念作出明确的定义。

从各国立法规定来看，基本上都没有对公共利益进行精确的定义，而只是采取了抽象概括式的方式来规定，且多采用有一定弹性的不确定用语，如“紧急情形”、“重大危害”、“正当程序”、“公共利益”，等等。

其原因在于公共利益是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性，其范围非常宽泛，既可以是经济利益，也可以是教育、卫生、环境等利益，因此公共利益概念可以在一定程度上类型化，但无法穷尽其内容。并且公共利益的内涵和外延常常与国家政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系，且随着社会的发展而不断发展。例如，在有些国家，过去不承认消费者利益为公共利益。但现在随着对消费者利益保护的加强，也逐渐对此予以承认，因此在法条中对此进行准确表述是非常困难的。

三、如何界定公共利益

1、合法合理性。公民财产权是不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可出于公共利益的考虑依法对其克减或限制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保留和法律优先。各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合三种方式，其共性是必须具有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。此外，关于公共利益的考虑，还应符合比例原则，具有必要性与合理性。

2、公共受益性。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供，如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。

3、公平补偿性。运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济。才符合公平正义的社会价值观。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求。更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府诚信和法安定性的要求。

4、公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性及其补偿的公平性的过程中，利害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与决策，这肯定不符合现代法治的又一基本内蕴——程序公正和参与民主的要求。

5、权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利，极易造成政府与人民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危机而行使行政紧急权力时更易于以公共利益之名越权和滥用公权力，故须进行有效的监督制约，这是建设有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中。更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督。国内外的行政诉讼实践证明，通过司法审查来监督和判断行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效的监督制约机制。

6、权责统一性。如果行使公权力后不承担责任，任何公权力掌控者都会滥用权力，故须完善相应的责任机制。当某个公权力掌控者以公共利益为由克减或限制公民的基本权利后，通过监督机制判定其公共利益之理由不成立。则应严格追究且能够追究其责任，包括法律责任、政治责任、道义责任、社会责任，使其付出相应代价。这是建设责任政府、法治政府的要求，也是最有威慑效力和普遍适用、自动适用的控权机制与判断标准。