论证券发行保荐人制度的完善

周 荣

摘要：保荐人制度的引入是我国证券发行市场的重大变革，但是现行的保荐人制度也存在的诸多问题，笔者在本文中尝试给出一些对于保荐人制度改进的建议。

关键词：证券发行保荐人制度完善建议

中图分类号：D922.287文献标识码：A文章编号：1005-5312(2009)24-0073-01

一、现行保荐人制度存在的问题分析

我国证券发行保荐人制度是指，由保荐机构及其保荐代表人负责发行人的辅导、发行和上市推荐，并对发行文件和上市文件中所载资料的真实性、准确性和完整性进行核实，同时协助发行人建立严格的信息披露制度，并承担风险防范责任的一种制度。但是，其在具体实施过程中出现了很多计划外的以及当时的立法设想所未深入思考的问题。

1、保荐代表人资格考试与保荐人制度不相匹配。保荐代表人不仅要有较高的业务能力，同时也要具备高度的诚信，但理论考试对保荐人的诚信难以考察；同时，证券发行是一门操作性和实务性极强的工作，上市过程的方法也只有在具体实践中才能熟练理解，纯知识性的考试难以检验考生是否真正具备了从事证券发行的素质。

2、在股票发行过程中，券商和发行公司出于各自的利益考量，可能结成利益共同体，欺诈证监会和投资者。现代市场经济是竞争经济，保荐机构和保荐代表人为了在竞争中求得生存，可能与发行公司合谋，编造虚假文件，以期达到发行要求，顺利通过证监会的审查，结果是保荐人从保荐行为中获取经济利益，发行公司顺利发行股票，从而在证券市场上大量圈钱，但是往往会给投资者带来巨大损失。

3、保荐人违法成本过低。按照《暂行办法》的规定，对保荐人唆使、协助、参与发行人提供虚假文件的，仅规定除名或在一定时期内不受理其推荐的行政责任。《证券法》的规定同样是只承担行政责任，如对保荐人违法行为的警告、没收业务收入、有限数额的罚款、暂停或者撤销相关业务许可等。

4、保荐人权利尚显不足。在我国现行的保荐人制度下，保荐人缺乏参与发行公司经营管理、参加发行公司股东大会的权利。缺乏对发行人股份发行的实质发行申报权。保荐人参与发行人公司的经营管理、调查发行人资料缺乏有效途径。保荐人获取的信息更多的依赖发行公司的申报，如果发行人不诚信，刻意隐瞒资料，保荐人很难发现问题。

5、保荐代表人制度依然赋予了证监会过大的权力。《暂行办法》并没有对证监会的权力进行有效地约束，但是却有将有关责任推给保荐机构和保荐代表人之嫌。证监会对于股票的上市仍然享有完全决定权，依据权责相—致的原则，理应承担与之相对应的责任，但是，证券会的权力未下放，责任却有所转移。

二、现行保荐人制度的完善建议

1、完善核准程序，提高证监会审核的透明度，建立工作问责任和监督机制，以便有效地约束权力。完善的审核程序是保证审核工作公正的前提，为此，证监会应进一步修改核准程序，并将内部的审核程序以适当的方式公开，将证监会的审核工作置于阳光之下，接受社会监督，以更有效的保证审核工作的公正性。

2、建立督导期更长的信息监督机制。《暂行办法规定》：首次公开发行股票的，持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后两个完整会计年度；上市公司发行新股、可转换公司债券的，持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后一个完整会计年度。持续督导的期间自证券上市之日起计算。这对于我国上市公司普遍存在的“第一年绩优，第二年垃圾，第三年走向ST”的“变脸”大趋势控制显然是不到位的。应当建立保荐人对发行人信息公开监督期限更长的督导期，其督导期应当覆盖发行上市后的整个上市公司存续期。

3、加大保荐机构和保荐代表人的违法成本，以便形成更加有效地威慑。有限的行政责任处罚与保荐人和上市公司合谋欺诈证监会和投资者所带来的巨大的经济效益相比，显得过于渺小。为了将责任落实到保荐代表人个人身上，可以参照我国现有律师事务所建立的有关规定，考虑建立合伙性质的保荐机构，让保荐代表人承担无限连带责任。尤其是对于保荐人与发行公司或者中介机构的恶意串通的欺诈行为，必须建立民事惩罚制度。

4、逐渐扩大保荐人及其他中介机构的权力范围，稳步实现我国证券发行的注册制改革。保荐人制度相对于过去的核准制，是向市场机制迈向的一次飞跃，但还不是市场机制实现的理想状态，证券发行的目标是注册制，与核准制相比，更能体现证券市场要求的公开、公平和公正的原则，同时提高企业上市公司的效率，可以更为有效地保证优质公司上市。在事实保荐人制度的过程中，应有目的的逐步弱化证监会利用行政机制对证券公司的干预，尽可能减少审批事项，不再从券商的角度越俎代庖，让证券公司自己为其业务负责，从而使其自主的选择保荐对象，开展保荐行为，承担保荐责任。同时从权责想统一的角度，更加明确证监会和保荐人各自的职责范围，凡属券商由于违法法定义务所应当承担的法定责任，其后果由券商承担，凡属证监会由于失职行为或是滥用职权行为所造成的不良后果，由证监会承担，改变行政机关只干预不承担后果的状态，形成监管者和被监管者相互制约的格局。