民族地区县域文化卫生服务供给调查

中图分类号：F812 文献标识码：A

内容摘要：从少数民族地区县域公共服务的现状来看，民族地区县级政府财政基本是保工资、保运转的“吃饭财政”，用于公共服务的财力严重不足。在文化、医疗卫生等公共服务领域，民族地区与其他地区的差距依然非常突出。本文以湖北省恩施州宣恩县为例，对民族地区县域文化卫生服务供给状况进行分析，并就相关问题提出了政策建议。

关键词：民族地区 县域文化卫生服务 供给

近年来，民族地区各级政府坚持以人为本，更加重视社会发展和改善民生，积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快社会公共服务体系建设，推动了民族地区文化卫生事业又好又快发展。然而必须清醒地认识到，当前民族地区文化卫生事业的规模和质量还远远不能满足当地人民群众日益增长的需要，还未建立较为完善的社会公共服务体系。基于此，本文在对湖北省恩施州宣恩县进行实地调查的基础上，探讨了民族地区县域文化卫生服务供给状况。

恩施州宣恩县文化卫生服务供给现状

（一）文化服务供给现状

截至2007年底，宣恩县广播人口综合覆盖率达到92.0%，电视人口综合覆盖率达到93.6%，均低于恩施州的平均水平（恩施州这两项指标分别为94.56%和94.85%）。近年来，该县在湖北省文化厅和恩施州文体局大力支持下，共争取到总价值近300万元的设备和项目资金，这无疑给宣恩县农村文化建设注入了活力。随着该县长潭河乡文化站维修改造工程的完成，该县其他乡镇文化站维修改造工程也在建设中。同时，涉及18个行政村的健身工程已投入建设。在此基础上，宣恩县也争取到了总价值约80万元的流动电影放映车、新闻出版稽查专用车和流动演出车，还争取到了14台电影放映机以及40个“农家书屋”的建设资金、价值68万元的全国“文化信息资源共享工程”的器材与设备。

（二）卫生服务供给现状

近年来，宣恩县的卫生事业得到了一定发展。2007年末，全县拥有卫生机构252个，卫生技术人员883人(执业(助理)医师422人)，卫生机构床位数736张，农村卫生条件得到改善。全年农村改水累计受益率达到8%，农村卫生厕所普及率达到42.2%。农村合作医疗顺利推行，农民“看病难”的问题得到一定缓解。参加农村合作医疗的人数达26.01万人，参合率82.3%，低于2007年全国平均水平（全国新型农村合作医疗参合率为86.2%）。全县有基层医疗机构304家（含个体诊所）；药品批发企业1家，药品零售连锁门店30家，药品零售企业20家，非处方药品销售点38家；承担“两网”（药品监督网和药品供应网）药品配送的药品经营企业10家。目前，宣恩县没有药品零售点的行政村245个，没有卫生医疗点的行政村47个，既没有药品零售点又没有卫生医疗点的行政村9个，占3.2%。

恩施州宣恩县文化卫生服务供给存在的问题

2007年，宣恩县地方一般预算收入为5270万元，一般预算支出42871万元，支出缺口37601万元。2007年上级补助35526万元，上级补助率达83％。在上级补助中上级专项补助占比较高，县级理财空间有限。2002年以来，上级专项补助占上级补助的比重达到20％以上，2007年达到31％。从支出情况看，上级专项补助占本级一般预算支出的比重始终保持在20％左右，2007年达到25％。由于上级专项补助带有指令性、政策性，县级财政理财的空间减少。

（一）文化服务供给存在的问题

近年来该县因体制不顺、机制不活、基础设施落后，文化事业发展可谓举步维艰；农村的文化阵地几近丧失，乡镇文化站房屋被挤占或改作他用；文化专干或被抽调，或在客观困难条件下勉强维持文化工作；文化经费没有保障，导致文化活动难以开展。面对这一现状，该县从2006年开始着手解决农村文化建设所面临的问题，对各个文化工作要素进行重组。

首先，变“以钱养人”为“以钱养事”，将乡镇文化服务中心的人事调配、经费使用、资产管理权限全部上交县文体局。在此基础上，县文体局与各乡镇文体中心签订年度文体工作目标任务合同书，加强目标管理，实行工作绩效与工资挂钩，严格奖惩兑现。

其次，县政府每年把用于农村文化建设和文化活动的经费纳入财政预算，专户管理，并做到逐年增加。全县乡镇文化经费从体制改革前不足30万元增加到2007年的47.37万元，2008年达到了60万元。乡镇文体工作人员预算经费已从2007年的人平1.97万元增至2008年的2.4万元，增幅达12%。县财政还拿出25万元用于乡镇文化站站房维修和设备购置。

然而，该县文化服务供给中仍然面临着一些尴尬问题。比如，现在各乡镇外出务工人员比较多，家中多是留守的老人和小孩，因此流动演出车、“农家书屋”等的使用率不高，有时下乡放映电影的时候观众非常少，群众从这种程式化的服务中获益不多。

（二）卫生服务供给存在的问题

与恩施州其他县市以及湖北省平均水平相比较，宣恩县卫生服务供给仍然有不小的差距。截至2007年底，湖北省共有卫生机构9170个，卫生技术人员21.41万人，卫生防疫、防治机构212个，卫生技术人员9329人，病床床位14.32万张。2007年底湖北省平均每万人拥有卫生技术员36.8人，每万人拥有床位数23.6张。恩施州来凤县这两个指标分别为31.44人和22.5张，而宣恩县这两个指标分别为25.33人和21.1张，均低于恩施州来凤县及湖北省平均水平，可见宣恩县卫生医疗基础设施十分落后，专业技术人才紧缺。

该县乡镇卫生院不少设备仍处在上个世纪六七十年代水平，医护人才流失的现象非常普遍。医疗技术水平较差以及政府投入不足、基础设施落后等，仍然是造成农民“看病难，看病贵”的主要原因之一，加之农民卫生意识淡薄，健康投资理念差，因病致贫、因病返贫现象明显，影响了农民群众的身体健康和生活质量，制约了新型农村合作医疗制度和农村卫生事业的改革与发展。

宣恩县个别乡镇卫生院至今仍靠血压计、体温计、听诊器这些最简单的医疗设备，勉强维持低水平的医疗服务。如宣恩县沙道沟镇卫生院每天的门诊病人在80人次左右，住院病人每月接近300人，而在医院检验科室却没有基本的医疗设备，给诊断带来了隐患。

由于待遇低，工作条件差，近十年来没有一个大学生愿意分配到该乡镇卫生院工作，而有经验的医生纷纷离职而去。沙道沟镇卫生院沙坪分院在乡镇改制前是一所乡镇卫生院，由于人员流失等原因，一度闲置了7年之久，造成沙道沟镇17个村的2万多群众看病就医极不方便。直到2008年10月29日，县卫生局投资5万元对沙坪卫生院的房屋进行了维修，添置了医学仪器设备，沙道沟镇卫生院沙坪分院才又正式挂牌运行。

造成上述问题的原因是多方面的，如公共医疗卫生的公益性质被淡化；政府对医疗卫生事业投入严重不足，政府监督管理缺位；医疗资源配置存在结构性矛盾，农村和社区公共医疗卫生薄弱；公共卫生预防体系建设被忽视等。

提高民族地区县域文化卫生服务供给水平的政策建议

（一）界定县乡财政的事权范围且加大财政投入

要将农村公共卫生等大额支出事项的支出重心提高到中央、省级财政，同时调整政策性地方财政支出应配套的比例，合理划分财权与事权。长期以来，我国县乡财政对农村义务教育、公共卫生、社会保障这些本应由中央、省级财政负担的事项承担主要的支出责任。

这些事项支出基数大、刚性强、增长快，给县乡财政造成了沉重的压力，按照财政合理分权的“利益归宿”原则及受益原则，同时考虑到这些事项对于国家发展和社会进步的重要战略意义，应由中央、省级财政对这些重要事项承担起主要的支出责任。

（二）增加有效文化供给并发展民俗文化产业

要从民族地区的实际出发，重视研究民族地区人们的实际需求，并据此增加有效文化供给，发挥已有文化设施的作用，充分调动文化积极分子的积极性，建立和完善工作机制，为建设社会主义新农村提供良好的文化条件。同时，发展农村文化事业，搞好农村公共文化服务，要以保障人民基本文化权益、满足群众精神文化需求为目标，以健康向上、公益服务、普惠共享、满足需求为原则，一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业，健全公共文化服务体系。当前，民俗文化产业发展势头强劲，前景看好，因此要进一步加大开发力度，不断创新机制，发掘潜力，培育人才，打造品牌，开拓市场，使民俗文化产业带动地方经济发展。

（三）加强医疗卫生保健服务体系的建设

一是公共医疗卫生的改革和发展都要坚持公益性质。民族地区各级政府要加大投入，强化监管，维护规范的医疗卫生秩序。二是深化医疗卫生体制改革。“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度、实现人人享有基本卫生保健服务的目标”是改革的方向，但医疗卫生市场化取向的改革还须继续探索，因为最终建设多层次、高水平、高质量的医疗卫生保健服务体系，政府不可能全包，还必须依靠市场化医疗卫生改革，这是大势所趋。三是要调整不合理、不公正的医疗资源配置，把民族地区医疗卫生的重点放在农村和城镇的社区，构筑好民族地区新型农村合作医疗制度与城镇社区卫生服务这两张网，为民族地区人民提供“基本”的医疗保障。四是改变当前重治疗轻预防的局面，把疾病预防工作重视起来，重视健康知识的传播，重建预防为主、防治结合的公共医疗卫生体系。

（四）加强统筹规划以提高资金使用效率

从中央到地方政府各职能部门在向下注入公共服务资金和出台政策时，应加强协调配合，打破条块分割，避免各部门在公共服务供给上无序供给和资金浪费，尽量将有限的资金集中起来，优先满足最迫切的基本公共服务需求。同时，应进一步合理划分县乡财权与事权及各自的公共服务供给责任，推动县市区机构和公益型事业单位进行分类改革和建立县市区预算内公共服务投入以项目为基础，集中预算投资拨款制度，完善乡镇公益事业财政支出监督制度。民族地区要整合人力资源且重构组织体系，应着眼于一个市或一个县的角度，统筹兼顾，重新整合、配置资源，再造一个适应不同市场需求、更灵活的跨乡跨县的扁平化公益型事业单位组织体系。

参考文献：

1.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

2.贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）

3.刘尚希.基本公共服务均等化：若干问题的思考[J].财政研究简报，2007（15）

4.陈达云，段超，杨胜才.民族地区专业技术人才现状与对策研究—湘鄂渝民族地区专业技术人才队伍调研报告[J].民族研究，2004（2）

作者简介：

柳劲松（1972.10-），男，汉族，湖北咸宁人，博士，中南民族大学公共管理学院讲师，主要研究方向：公共管理、中小企业发展。