论新时期乡镇政府的经济职能

赵　坚　姚　红

中图分类号：D693 文献标识码：A

内容摘要：本文探讨了新时期乡镇政府的经济职能定位，分析了乡镇政府经济职能的内容，并进一步指出实现该职能的路径。

关键词：乡镇政府 公共服务 经济职能

在我国全面免征农业税，实施县乡镇综合配套改革取得阶段性成效的条件下，乡镇政府必须由管理型政府向服务型政府转变。在这一转变过程中，乡镇政府的职能必然发生变化，正确认识其主要职能，对于构建乡镇服务型政府具有重要意义。

新时期乡镇政府的经济职能定位

西方经济学对政府职能问题进行了长期研究，围绕市场经济条件下政府是否具有经济功能以及具有哪些经济功能的问题形成不同学派。古典学派认为自由经济符合“自然秩序”，存在“看不见的手”；福利经济学派主张政府只有积极干预经济，才能解决社会福利问题；凯恩斯要求扩张政府职能；新自由主义则要求收缩政府职能，减少政府干预；新制度学派认为，尽管存在“市场失灵”，但政府的过度干预会造成“政府失灵”，所以，要在市场和政府之间保持平衡。这些观点对探讨我国乡镇政府的经济职能，具有一定的借鉴意义。

在我国，乡镇政府是基层政府组织，是整个政府职能体系的末端，其职能与中上层政府组织有明显差异；不同地区乡镇政府的管理目标不同，经济职能必然存在较大差异。同时，广大人民是公共权力的所有者，政府是受广大人民委托执掌公共权力的机构。理论上说，上面多级政府下派的责任与人民权力是一致的，但乡镇政府在执行中有两个最基本的目标：一是界定政策框架中的基本规则，使政府或自己的租金最大化；二是降低交易费用以使社会效益最大化。显然，这两个目标是相互冲突的，政府同时扮演着使自己收益最大化和替人民收益最大化的双重角色。所以全面清楚地界定乡镇政府的职能较为困难。但是，不论目标差异如何，乡镇政府的主要职能仍然是经济职能。另外，目前如何处理好与农民的各种经济关系，培育农村市场，引导农村经济，特别是农村产业发展，监督上级政府的政令落实，保证农村经济社会的稳定发展，是乡镇政府最大的职责，是乡镇政府存在的基础。

新时期乡镇政府经济职能的内容

（一）公共服务职能

经济发展服务。当前我国正处于社会转型期，利益分化导致不同利益主体产生，各利益主体为维护和谋取自身的利益必然会表现出不同的政治诉求，导致多元化的利益格局，因而会出现各种利益冲突。乡镇政府作为直接面对广大农民群众的基层政府，必然就成了矛盾的“协调者”和问题的“处理者”，必须综合利用各种手段，引导群众以理性合法的形式表达利益诉求，协调利益，化解矛盾冲突，维护社会的和谐和稳定，从而为新农村建设创造稳定的社会环境。

经济法律服务。乡镇政府要构建完善的法律咨询网络，加强法律的宣传教育，提高农民的法制意识和合法经营观念；最大限度地为农民群众提供周到细致的法律服务，妥善处理人民内部矛盾和各种利益纠纷，下大力气整顿农村社会治安秩序，为农村经济发展创造良好环境。

经济政策服务。乡镇政府要把宣传贯彻落实党在农村的各项方针政策作为自己的重要任务，并在此基础上帮助农民厘清市场经济条件下发展经济的思路。同时，提供销售服务、信息服务和科技教育培训服务。销售服务的内涵主要是对现有的供销系统进行彻底改革，用现代化物流配送的理念，构建连锁经营体系，使农民对农资产品的需求建立起顺畅的通道，也使农产品进入市场有了销售渠道；信息服务的内容则是整合农村服务信息资源，加大投入，实现农民与所需信息的零距离；科技教育培训服务指有效整合农民科技服务资源，建立并完善以各级政府为龙头，以高中等农业院校、科研院所和农业技术推广机构为依托，以企业与民间科技服务组织为补充，以县、乡、村农业技术推广服务体系和各类培训机构为基础的上下贯通的农民科技教育培训体系。

（二）经济引导职能

乡镇政府配合地方政府切实遵从并加以执行宏观调控、地方经济发展战略。引导乡镇区域经济发展规划、产业布局，乡镇政府可以通过制定乡镇经济社会发展规划，实施产业政策，引导和促进经济结构的优化，促进主导产业的发展，更加有效地实现资源的合理配置。当然，应当特别注意的是乡镇政府实施经济引导职能，必须适度，不能扩大化。如果过于扩大化，势必会影响市场在资源配置中发挥基础性作用，也与建立和完善社会主义市场经济体制背道而驰。就乡镇政府的经济职能和经济行为而言，在一些区域一定程度上存在扩张化倾向。在转型时期，一些乡镇政府成了强有力的投资主体，而同时对其经济行为又缺乏有力的制度约束，加上官员政绩考核还不够科学合理，会造成经济投资的冲动。这种强烈的投资冲动和扩张行为，并不是乡镇政府正确的经济引导行为，恰恰是对乡镇政府经济引导职能的背离。

（三）公共财政职能

在一些公共支出项目陆续由乡镇上划到县级清理的同时，随着国家对“三农”投入力度的加大，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴的具体落实和管理责任由乡镇财政承担，如粮食直补、农村社会保障（如农村低保、养老）、农村合作医疗保险等。这说明新时期乡镇财政实际上要面对的，只是职能的及时转换和重新定位。乡镇财政职能表现为提供基本财力保障的职能。乡镇财政作为农村乡镇财力分配的职能部门，为乡镇一级政权履行政治经济和社会管理等职能提供基本的财务保障。

（四）监管职能

地方政府经济监管的范围和内容主要是：监督中央政府的经济政策、产业政策、宏观调控在本地区的贯彻执行情况，及时纠正和限制违犯国家政策的经济行为，整治一些不合理的经济项目；监督各项财政资金的使用，依法对市场主体及其行为进行监督和管理，为各种市场主体提供法律保护，维护公平竞争的市场秩序，使各市场主体在公平的环境下展开竞争，反对不正当竞争。

实现乡镇政府经济职能的路径

乡镇政府能正确履行经济职能，需要有一个系统的制度安排，有一条正确的路径。本文认为当前应做好如下工作：

（一）服务职能的转变

1.乡镇政府必须确立为民服务的理念。为民服务就是坚持以农民为本、全心全意为农民群众服务，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，切实尊重和突出农民群众的主体地位，努力解决农民群众最关注的实际问题，不断满足农民群众对公共产品和公共服务的需求，以实现农民的根本利益为宗旨，以获得广大农民的最大满意度为依附，真正实现乡镇政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从“官本位”向“民本位”转变。

2.理顺乡镇政府与上级政府的关系，为乡镇政府职能转变奠定基础。科学划分乡镇政府与县(市)政府之间的权限职能，理顺条块结合关系，切实解决乡镇一级“责任无限大、权力无限小”的问题。坚决控制上级搞各种考核、评比、达标活动以及过多的“一票否决”，将现行上级部门对乡镇的考评变革为对乡镇增进农民福祉等工作实绩的考核，使乡镇政府社会管理与公共服务的职能得到应有的发挥，以有利于新农村公共服务体制的建设。

3.转移乡镇政府工作重心，强化公共服务职能。改变以往乡镇政府只注重发展经济追求经济增长，忽视社会管理与公共服务的状况，适当调整乡镇在经济管理方面的职能，切实将工作重心从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到为农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务和营造发展环境上来。强化公共服务职能，即强化基础设施建设的职能，强化引导生产发展的职能，强化管理公共事业的职能，强化维护社会稳定的职能。

4.深化乡镇机构改革，形成职能转变的有效载体。根据职能要求、各地情况，特别是新农村公共财政体制建设的需要，按照“精简、统一、效能”的原则，因地制宜地对现有乡镇政府机构进行精简、合并。实现机构设置专业化，改变以往机构职能交叉的情况，各司其职，消除人浮于事的弊端。充实和加强公共服务和社会管理部门，创新运行机制。把农村“七站八所”（在镇政府内设置并由镇财政发工资的15个站所）的改革纳入到新农村公共服务体制建设的范畴，剥离其参与乡镇行政管理工作的任务，变“花钱养人”为“花钱养事”，变“上级部门考核为主”为“农民民主考核为主”，使之全心全意为“三农”提供切实的服务。

5.改善人员素质结构和工作方式，促进职能转变的落实。目前，乡镇机关、事业单位工作人员文化素质普遍较低，不少乡镇干部不具备市场经济知识和新农村公共服务体制建设形势下的管理服务能力。一些乡镇干部仍习惯于计划经济条件下的思维和工作方式，仍习惯于“工作靠指挥、上班靠派活”，使得乡镇政府职能转变困难。为此，必须从提高乡镇工作人员素质入手，调整人员结构，改进工作方式和方法，实现从强制到引导、从单向到互动、从单一到综合的转变，促进乡镇政府职能转变。

（二）运作机制的转变

1.建立乡镇政权运行新机制。乡镇一级政府要从农村经济发展的全过程和全方位着眼，以群众是否需要和需要什么及市场经济条件下乡镇政府资源配置的作用，界定乡镇一级政府的职能和事权，并根据职能和事权确定乡镇运行机制，坚决实行“政企分开”、“政事分开” 和“政社分开”，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，自身职能转到落实政策、行政依法、提供公共服务上来。

2.建立准确反映农民需求的表述机制。要准确地反映农民的需求，必须树立起服务政府的新的行政管理理念，进一步理顺乡镇政府行政管理与村民自治的关系，建立健全村民会议或村民代表会议制度。强化民主议事和民主监督工作，变单一的自上而下的行政压力为上下结合、以自下而上的农民创造精神为主的动力机制， 建立有效的公共决策权配置机制。

3.建立农村公共财政和公共产品的供给机制。建立农村公共财政体制，解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题，必须开拓新的资金渠道，建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制。就公共品而言，其中既包括纯社区内的公共品供给，也包括具有“溢出效应”的教育、计划生育等公共服务的提供。具有“溢出效应”的公共品，县级以上财政要包揽起来，乡镇政府提供人员跟踪服务。对纯社区内的公共品，中央、省、县、乡四级按一定比例投入，采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，乡镇政府在职权范围内提供应有的保障，包括组织实施、监督指导等，比如，将社会公益性事务向社会公开招标，由政府通过合同形式明确责权利，按实施情况给予相应的经济报酬。

参考文献：

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