能源价格和税收改革面临的问题及对策研究

牛　晨

一、我国能源价格和税收体制现状及存在的问题

（一）我国能源价格和税收体制的特点

一是主要的一次能源品种、即直接开采利用能源资源的上游产业产品价格已经形成以市场供需定价为主的局面。目前，除“重点合同”电煤价格以外，我国煤炭价格已经完全由市场供求关系决定，原油价格实行与国际市场原油价格接轨，也基本上由市场供求关系决定，海上天然气价格也由市场决定。煤炭、石油、天然气等我国主力一次能源品种的价格已经在很大程度上实现了市场化。

二是政府对终端消费的电力、成品油等主要能源品种的定价仍保持了决定权。自2009年起，实施新的成品油价格改革方案，我国成品油价格继续与国际市场有控制地间接接轨，除灯用煤油、化工轻油、燃料用重油等品种的成品油价格由市场决定以外，航空煤油仍然实行政府定价，汽油、柴油等占据成品油绝大部分份额的大宗成品油商品仍旧实行政府定价和政府指导价。我国电价整体上处于政府管制之下，省级电网及跨省区域电网内的各环节电价均由国家价格主管部门审批，地市及以下电网各环节电价则由各省级价格主管部门审批；此外，在发电市场逐步放开的情况下，为保证发电企业的正常运营，电煤价格事实上仍旧受到政府价格主管部门通过对“重点合同”电煤价格进行“协调”的行政干预。

三是能源财税体制建设仍有待进一步完善。目前国家对能源资源的开发利用征收资源税和资源补偿费，征收对象是能源资源开采企业即上游企业，实行从量计征，很多品种的征收率长期保持不变，资源税和资源补偿费也由地方政府征收、支配和使用，尚未实现在全国范围的统一征收和使用。近年来，随着国际原油价格高涨，国家开始对国内原油开采企业计征石油特别收益金，但其征收比率、使用领域和使用途径等机制尚待完善。在消费税方面，新的成品油价格和税费改革方案迈出了关键的一步，在不开征新的燃油税税种的前提下，提高了汽油、柴油等成品油品种的消费税税率，规定了税收的主要用途，有利于进一步推动节能减排和科学发展。

（二）对现行体制存在问题的分析

我国现行能源价格和税收体制主要存在以下三个方面的问题：

一是能源资源收益的分配不尽合理。在我国，能源资源属于国家所有，即全民所有，能源资源开发的收益应由全体人民共享。但在现行能源价格和税收制度下，国家（包括地方政府）在资源开发环节征收的资源税和资源补偿费税率合计不足2%，对于原油开采因溢价而带来的超额收益征收一定比例的特别收益金，石油等能源资源所包含的超额利润绝大部分被开采企业所获得，没有直接由全体人民所共享。

二是大多数能源产品的成本尚不完全。在我国，特别是在一些资源型城市，煤炭等资源性产品的开发利用带来一系列外部成本，包括资源性产品的前期开发成本、开发过程中造成环境破坏和污染而带来的治理成本、以及资源枯竭后的退出成本等，总体来讲这些成本在现行价格和税收制度下没有得到充分体现，企业开发利用资源的外部成本并没有被完全内部化，无论是煤炭、石油还是天然气、电力，能源产品的成本并不完全。

三是部分能源产品不反映市场供求关系。在我国现行价格体制下，成品油、电力、天然气等价格由政府制定。2008年，国际油价剧烈波动，一度冲高至140美元/桶以上、高于国内炼油企业盈亏平衡点50美元/桶左右，又一度跌至40美元/桶以下、低于盈亏平衡点50美元/桶左右；与国际均衡价格相比较，目前国内天然气出厂价格不到等热值原油价格的30%。由于国际市场能源价格波动幅度很大，随着我国能源市场与国际市场的关联程度日益紧密，在现行能源价格体制下，及时准确地反映能源产品市场供求关系变化的难度越来越大。

二、现行能源价格和税收体制可能带来的问题

（一）价格不反映市场供求关系必将危及经济安全

据统计，2007年与2002年相比，国际市场初级产品价格上涨了1.75倍，其中能源价格上涨2倍，国内原材料、燃料、动力购进价格上涨了40%；2008年，部分重要初级产品价格又经历了从暴涨向暴跌的剧烈振荡。理论上讲，如果价格不反映市场供求关系、长期高于或低于市场均衡水平，在价格高涨的时代，势必会导致市场供应减少、需求大于供给；在国内外两个市场、两种价格的情况下，就可能引发套利行为，最终会危及稳定供应和经济增长。

（二）成本没有在价格中得到完全体现不利于节能减排

目前，国家正在逐步完善环保收费制度，但总体来看，污水、废气的排污费征收标准只相当于污染治理成本的一半，实际征缴率则更低。2006年，我国工业排放二氧化硫约为2300万吨，按照相关规定应当征收排污费约140亿元，但是实际征缴额尚不足一半。全国城市污水处理费实际征收标准平均为每立方米0.5元，只相当于处理成本的60%左右。

现行的价格和财税政策实际上降低了企业使用能源资源的成本，不利于控制高耗能产业的过快发展、不利于改变少数人群的高耗能生活方式；资源开发利用过程中的生态环境等外部成本基本完全由能源产业的上游企业、能源资源富集地区来承担，终端消费者和消费地区基本上没有承担这一成本。将能源资源开发利用的成本完全纳入能源价格对于构建有利于节能减排的政策和市场环境，对推动社会各方面形成节能减排意识等具有重要意义。从长远来看，若不能还原真实生产成本，则难以真正实现经济发展方式的转变。

（三）能源资源收益分配不合理影响社会公平

垄断经营。我国能源资源、特别是石油、电力、天然气等行业，目前仍被少数大企业事实上垄断。由于缺乏有效的市场竞争，这些企业在成本约束、运行效率、职工福利、服务质量等方面与社会期待之间有一定差距；作为国有企业，长期以来利润不上缴，能源资源收益的很大部分为企业所掌控；近年来，不少能源行业垄断企业在海外上市，又使得国内能源资源开发获得的垄断收益通过资本市场流向外国投资者。垄断经营造成的利益分配问题还包括，如何处理能源资源开发地区的利益与垄断企业的利益关系。

无序开发。在主要一次能源品种定价机制实现市场化、而资源税收体制尚未健全的情况下，随着近年来能源价格上涨和一次能源资源开发企业的利润高涨，地方政府和地方企业均有很强的积极性参与能源资源开发。但是，由于监管制度、行业准入制度的不健全，出现了能源资源无序开发、安全事故多发等一系列严重问题。其根源在于市场需求和现行价格税收等体制机制使这些企业仍然有足够的经济效益生存，而没有足够的约束迫其改善管理或使其退出。

上述问题直接关系到节能减排目标能否实现，关系到能否顺利实现经济增长方式转变、能否真正建立有利于调整经济结构的市场激励机制。

三、能源价格和财税改革的若干政策建议

（一）总体思路

推进能源价格和财税改革，应坚持“市场取向、政府调控，统筹兼顾、配套推进，总体设计、分步实施”原则要求。能源价格和财税改革的目标应包括：还原资源性产品价格当中的资源价格和各项成本，价格应尽可能真实地反映市场供求关系，发挥价格和税收体制推动经济发展方式转变的作用。具体包括：

一是要按照市场导向原则的要求，发挥市场配置资源的基础性作用；要逐步放松政府对价格的直接管制，引入竞争机制，让价格在市场竞争中形成；对部分不能形成竞争的领域，政府制定价格时也要充分考虑市场供求状况。

二是要落实污染者和使用者付费的原则，还原真实成本。无论是能源生产者还是能源消费者，无论是企业还是居民，在能源生产和利用过程中对环境造成污染和破坏的，要缴纳污水处理、垃圾处理、排污等各种费用。要逐步提高环保收费标准，使之逐步达到能够弥补污染治理成本的水平。

三是要合理设定资源税费标准，真正体现资源稀缺性。国家作为资源所有者，应当代表全体人民，通过征收资源税费获得相应收益，并以资源税费作为调节资源配置、维护社会公平的手段。调整完善现行资源税政策，将从量计征改为从价计征，使资源税征收额度与能源资源市场价格、进而与资源开采收益联系起来。逐步提高资源税征收标准，将因资源开发而获得超额利润的大部分以税金形式上缴国家，保证全体人民作为所有者的权益。

在具体推进改革的进程中，为解决能源价格改革可能给低收入群体带来冲击、以及可能给高耗能产业带来冲击进而影响经济增长的问题，建议在能源价格市场化的大前提下，总结新一轮成品油价格和税费改革的成功经验，即价格改革要与财税改革相配套，逐步实现不再以直接干预价格、而以财税政策作为主要手段进行能源价格宏观调控的目标。

（二）能源价格和税收改革具体建议

1、短期政策建议

一是通过采取健全储备体系等措施，增强应对市场变化能力。在价格关系没有完全理顺、垄断行业改革尚未到位的情况下，为应对价格大幅波动、供应形势变化对国内市场的冲击和影响，应尽快建立主要初级产品的储备制度，形成包括国家储备、地方储备和商业储备在内的、完善的储备体系；同时，既要明确各级政府必须承担的责任，也要明确企业特别是国有企业的责任，共同应对市场变化。要进一步加强对国际市场的研究、增强我国在初级产品国际贸易中的议价能力、合理利用进出口贸易手段维护我国经济利益。

二是灵活运用财政税收手段，减轻国际市场价格波动对国内的冲击。对于原油等受国际市场影响较大的初级产品，要抓紧研究运用财政税收手段，减轻价格波动对终端用户、主要是城乡困难群体和特定行业的冲击。在落实好成品油价格税费改革方案有关补贴政策的基础上，要研究运用石油特别收益金等从资源性产品获得的收入，建立相应产品的价格调节基金，当价格波动幅度过大时，启用基金用于补贴生产企业和特定群体。

三是“小步快跑”地理顺价格关系。对成品油等一些价格主要受国际市场变动影响的品种，在不改变现行定价机制和方法的基础上，通过分阶段、有步骤、小幅度地进行调整、逐步向国际市场价格水平靠拢。在制定调价方案时，要充分考虑调价的频率和每次调价的幅度，避免出现套利等问题。

2、长期政策建议

煤炭。推动重点合同电煤价格逐步与市场价格接轨。逐步提高煤炭开采的准入门槛，建立全国性煤炭交易市场，促进煤炭企业间有效竞争。探索建立探矿权、采矿权交易市场，确保企业通过公开竞争获得资源。逐步提高煤炭资源税标准，提高煤炭资源开采超额利润征收比例。将煤炭采矿权的取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本、资源枯竭后的退出成本等，通过税费等形式在生产成本和煤炭价格中加以体现。推动产煤省份尽快按照有关规定设立矿山治理恢复保证金和煤矿转产发展资金，按照煤炭销售收入的一定比例提成，用于煤矿环境治理和资源枯竭后企业的转产。

原油。逐步放开原油进口，允许国内符合条件的企业和个人进口原油。积极参与国际原油价格的形成，通过建设石油期货市场，增强在国际石油市场的话语权。改石油特别收益金为石油资源税，通过核算原油开采成本，在确定合理利润的基础上，对原油开采企业按“成本＋合理利润”的原则征收资源税，提高原油开采超额利润征收比例。石油资源税的用途，一方面用来补贴农民、低收入群体、公共交通等特殊的成品油终端用户，一方面通过税收返还等适当途径用于国内企业购买国外原油开采权益等，维护国家能源安全。

成品油。放开成品油进口、生产、流通和销售领域，将国内原油开采和成品油加工销售环节分开，允许符合产业政策和准入标准的企业和个人参与成品油的进口、生产、流通和销售的各个环节。成品油出厂价格、流通价格、零售价格均应以市场供求关系为基础确定。研究制定对不同用户有差别的油品消费税率，调节消费结构；通过税收优惠政策，对特定用户进行补贴。参照别国成功经验，不再直接制定价格或设定价格上限，探索以税收调节成品油终端价格的调控机制。

天然气。放开天然气特别是液化天然气进口，允许符合相关政策和准入标准的企业和个人参与天然气进口贸易。考虑到天然气行业具有自然垄断的特殊性，一方面应提高天然气定价水平、向国际市场价格靠拢、理顺天然气价格与可替代能源的比价关系，另一方面参考沿海地区液化天然气到岸价格，计入储存、管输等成本，作为城市门站价格；按照市场净回值定价原则，以门站价格扣减国内天然气产地至销售地的管输等成本，作为国内天然气田的天然气出厂价格。在完善天然气价格机制的同时，征收天然气资源税，原则和用途类似于石油。

电力。按照发电和售电价格由市场竞争形成，输电和配电价格实行政府按成本定价的改革目标，稳步推进电价改革。全面落实差别电价、可再生电力加价，严格清理取消对高耗电产业的优惠电价。继续推行分时电价等电力需求侧管理制度。严格执行煤电价格联动。改革销售电价分类结构，逐步将按用电用途分类改为按电压等级和负荷特性分类，使各类用户价格合理反映供电成本，减少交叉补贴。对于低收入群体、农民等特定终端电力用户和特定行业，要将煤炭资源税中的一部分用于补贴电价上涨波动所造成的影响。

此外，在推动能源价格改革的同时，需要进一步深化能源行业特别是垄断企业体制改革，对具备竞争条件的领域，要坚决打破垄断、引入竞争，完善市场体系，充分发挥市场配置资源的基础性作用。对不能形成有效竞争的自然垄断性行业，要建立和完善成本效益考核制度，强化企业成本约束机制，促进企业加强管理、提高效率。能源垄断行业市场化改革是能源价格和税收改革的前提。

总之，能源价格和税收改革的目标是，无论上游价格还是终端价格，除天然气和电力终端销售等自然垄断领域以外，均应由市场供求关系决定；对于资源开采环节要征收资源税，对于开发利用、终端消费等环节造成环境影响的，都要征收环境税费，对于终端消费不同用户通过征收消费税、差别税率等措施加以调节；所征收的资源税除用于购买国外资源开采权等能源安全领域外，主要用于应对价格波动，通过补贴特定群体的方式，规避价格上涨对终端消费群体的影响。

（作者单位：国家发展改革委能源研究所）