从选举争讼看民主发展

张东平

[摘要]选举的自由与公正是民主发展的基石。近年来，随着世界各国选举活动的日益频繁，各种各样的选举争讼也接踵而至。各国的选举争讼解决机制虽形式各异，但在保障民主政治的良性运转方面却殊途同归。选举争讼从表面上看似乎是民主发展的不和谐音符，实质上却折射出一目的政治生态与法治状况。与西方国家相比，我国的选举争讼解决机制尚有很大欠缺，其完善与健全的问题也越来越紧追。

[关键词]选举；争讼；民主

[中图分类号]DO34

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0088-03

随着民主观念在世界范围内不断深入人心，选举对各国政治的影响越来越深远。然而，“作为选举，只有当它是自由的和公正的时候才有意义，否则其正当性与合法性就难免受到诘难。近年来。在各国民主实践中出现的选举争讼，与此不无关联。这在表面上看似乎是民主发展的不和谐音符，实质上却折射出一国的政治生态与法治状况。

一、选举与选举争讼

美国学者科恩在论述民主时指出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”由于社会管理难以由全体成员共同为之，所以选举是民主的逻辑起点，并必然与利益诉求紧密相关。这就决定了选举通常表现为利益交锋和平衡的过程，因而自由和公正的选举离不开一定的制度保障。事实上，选举的法制化、程序化、规范化已成为现代民主发展的重要表征。然而，普选的扩大和激烈的竞选却很容易导致选举违法与舞弊。无论是选举机构、候选人或选民，还是某个政治党派或团体，都可能成为选举违法的主体。为此，世界各国大都通过健全立法、媒体曝光、异议机制等加强选举监督。尽管如此，选举舞弊仍时有发生。“当一次选举过程中出现不正当选举或破坏选举的情况，此次选举的公平性与合法性就必然会受到怀疑，落选者就会以选举不公正或选举违法等理由就选举问题提出争议。况且，选举民众对选举丑陋现象也越来越无法容忍，因而在各国选举活动中出现了大量的选举争议。

良好的选举制度应该具有一种能够有效解决不可避免地发生的各种争议的机制，否则就无以保障选举的权威。民主国家选举的成熟与周全，很大程度上取决于争议解决机制的独立与公正。因为，选举争议必定关系到参选各方的民主权益，它足以影响选举进程，甚至可以改变选举结果而扭转全局，从而对选举意旨的实现产生决定性的影响。所以，世界各国普遍确立了选举争议解决机制。或许可以说，合理的争议解决机制，比一定的选举程式更能保障选举的正当与合法，比最终的选举结果更能体现选举的民主与公正。由于各国的政治文化和民主道路不同，解决选举争议的具体做法也迥然相异。大致来说，主要有政治主义和法律主义两种模式。政治主义将选举争议看作政治问题，认为涉及政治权益的纠纷应由政治机关解决；而法律主义将其视为法律争议，认为选举已具有法律规范的形式，更需要法律保障，因而选举争议应通过司法诉讼解决。不过，各国选举争议解决机制并无严格分野。无论是政治主义还是法律主义，均依托于一国的政治传统及宪政体制，并不断调整和修正以适应民主实践的变化。选举诉讼作为选举争议司法解决途径。在各国选举争讼中作用显著。所谓选举诉讼，是指选民、候选人、选举机构及国家公诉人员，对选举过程中的一切违法或不当事件向法定机关提起的诉讼。选举诉讼旨在“定分止争”，它以选举争议的存在为前提。与选举监督相比，尽管选举诉讼扮演被动的消极角色，但却在保障选举的合法与公正方面与选举监督异曲同工。不难看出，选举诉讼作为选举争议解决机制的核心，是一国民主发展道路上不可替代的保护屏障。

二、各国选举争讼的特点及变化

1、选举争讼呈现多元与泛化的特点。近年来，各国选举活动中出现的争讼可谓风起云涌。无论是总统、议会选举，还是政党、内阁选举，几乎还没有哪个国家幸免于选举争讼。由于争议焦点日趋纵深和复杂化，选举争讼越来越触及选举问题的实质。在跌宕起伏的全球民主化浪潮中，争讼事件已成为一国政治生态的晴雨表，并波及到油价、股市等经济领域，甚至在一些民主激进和政权过渡的国家和地区造成社会动荡。究其原因，各国民众民主意识的觉醒和政治权益的诉求，使民主选举得到前所未有的关注，其从一个侧面显现出民众对民主不真实、不充分的积极抗争。无论如何，这都要比专制下的沉默好得多。一些国家的选民一改往日的消极怠选，从“要我选举”转为“我要选举”，并主动参与到揭露与控诉选举违法及舞弊的行动中。这种由自发转向自觉的民权意识的提高，正推动着世界民主变革在曲折中前进。这表明，在民主改革与质量优化的实践中，自下而上的源动力正逐渐增强。同时近年来，选举争讼还可能会被一些失利的政治党派别有用心地当作在关键时刻扭转时局的筹码，甚至通过主导选举争讼企图实现“翻盘”。这种选举争讼的工具性倾向已开始引起注意并受谴责，因为选举争讼如偏离制度设计的初衷就容易导致诉权滥用。造成社会资源的严重浪费，而浪费资源就意味着惩罚公众。

2、选举操纵与投机引发的争讼增多。尽管绝大多数国家都在以各种形式标榜着民主，但从一些选举操纵与政治投机的表现来看，还远不能对世界范围内民主的实现程度盲目乐观。“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。”一些擅于民主点缀的当政者为最大限度地避免丧失政权，不惜动用政治资源操纵选举；他们经常使用各种拙劣手段，通过向选民或反对派施压来增加其竞争优势。这种选举操纵必然会引起反对派及其支持者的控告与申诉，导致在选举操纵中很少有不发生争讼的情形。在选举策略和手段上，各政治党派挖空心思挑起与对立阵营的争端，历来是西方一些国家大选的独特风景。最近一段时间以来，频频见诸报端的法律“擦边球”式的突发事件，不仅加剧了政治的不确定性，也让选举争讼几乎沦为赤裸裸的政治玩物，从而在政治氛围越来越浓烈的同时，选举的投机性也越来越强。选举从政策性竞争转向投机性角力，不仅损害选举的公正而引发争讼，也使选举成为政客操弄民粹主义的表演场。然而，“在民粹主义掀起的政治热情幻化为一而再、再而三的政客闹剧后，在发现弊案层出不穷、民生毫无改善的真实现状后，普通民众体会到的是舞台主角般的新奇冲动，还是台下观众的乏味漠然还真是个问题。如果政治远离民生而与投机相伴，则这种政治必将死去。

3、选举争讼折射出政治利益的激烈争夺。在政党政治日新月异的今天，选举活动不断植入政治回报的基因，选举争讼也恰恰成为政治利益激烈争夺的标尺。因为，选举争讼是政治角力的延续，从本质上说就是政治利益的争讼，其结果反过来还会影响选举政治的走势。

不仅如此，各国选举争讼背后隐藏的政治目的越来越明显，选举争讼与政党政治千丝万缕地缠绕在一起。执政党为维护既得利益，竞在选前修改选举规则；而在野党为夺得政治利益，也想方设

法改变选举处境。这种争讼无疑根源于政治各方对政治利益的追逐，且越来越带有一定的隐蔽性。

4、选举争议司法化趋向明显。随着各国民主进程的加快，政治越来越与司法息息相关。政治争议在很多国家往往转化为司法诉讼，呈现出明显的政治司法化的趋向。这是因为，“民主政体的巩固需要一套有效的选举程序，而有效的选举程序有赖于充分的制度性法治框架，透明的规章制度、法院规则和程序，以及训练有素的、称职而正直的法官和工作人员(这一点也许更重要)”。当前，各国司法对社会发展和民主政治所起的作用越来越不容忽视，并且选举争议的解决仍在进一步向司法机制延伸。

三、选举争讼与民主文明

1、法律至上与法治文明。历史的经验表明，民主的发展成熟有赖于法制的保驾护航。不可否认，选举争讼在一定程度上凸显出制度性盲点，而这有待于法制的逐步健全。然而，仅有形式意义上的法制还是不够的。由于柬埔寨法律在1998年过渡性选举中没有显示出足够的力量和威严，所以陷入不利的政治党派竟置法制于不顾。可见，法制若要成为民主的保障，还必须上升为法律至上与法治的高度。因为，“法律永远是社会最高的权威。”在法律至上的国度，人们信奉法律尊严，遵从法律至高无上的地位。比如，2000年落选的美国总统候选人表示，虽然反对最高法院的立场，但仍然决定接受司法结果。缠讼经年的台湾高雄市长选举争讼二审判决定谳后，败诉的候选人也表示尊重司法判决。由于政治权威在很大程度上取决于其所依赖的法律的尊严和威信，所以选举争讼的司法机制往往以稳定的法律预期为基础。

一个不争的事实是，良好的法律仅仅是通向选举完美的开端而不是结束。因为政治文明的演化历程表明，只有当法治扎根在政治沃土之上，法治的价值与民主的价值才真正融为一体。法治是民主的题中之义，而法律至上是法治的必然要求，所以法律至上与法治文明对民主发展的影响至关重要。因为，超越政治意志的法治是保证选举自由和公正的基本要素；法治支撑民主，民主兼容法治。民主文明和法治文明的终极宗旨是趋同的。所以，法治与民主是现代文明社会孜孜以求的目标，法律之治是促进民主进步的重要动力。这是从各国选举争讼的司法实践中得出的重要启示。

2、程序优先与程序正义。“程序是发现自然规则并使之成为有权威的共识的前提条件。”在西方国家，法制向社会生活的渗透基本上是通过程序性的设置实现的。而“民主国家的成熟，很大程度上体现为选举程序的周全、完善和稳定。”所以，选举程序的充分保障往往比选举的真正结果更重要。从注重实体正义到追求程序正义，体现了一国民众对人治和法治模式的理性选择。在2000年美国总统选举争讼中，双方关于计票方式之争实际上就反映出实质正义和程序正义之问的矛盾。若允许人工重新计票，符合实质正义，但超过计票的截止日期再行计票，恐难与程序正义相符。美国联邦最高法院最终以实用主义和现实主义的法律思维否定了人工计票的合法性，这恰恰符合美国的正当程序原理和程序优先的价值理念。

对此，有学者总结指出：“每一次选举都应当建立一个独立的程序，使其能够迅速解决提交上来的争议，独立的程序能够平等保护投诉人和被诉人双方的利益，能够对竞选主体或政党之间的争端进行及时调解和处理，以确保有效地维护国家利益、选民权利并通过平稳地权力交接来建立一个民主的代议制政府。”由于选举争讼通常带有较强的时间敏感性，所以争讼机制还必须具备快速反应能力。如若选举争讼迟迟不决，就可能中止民主进程，并威胁到政治稳定。2000年美国总统大选中，最高法院对佛罗里达州重计选票争议的解决树立了选举争讼快速反应机制的典范。事实上。最高法院仅花了一个月时间就对争议作出了最终裁决。这要归功于美国一系列独立的程序规则为法院提供了快速解决争讼所必需的法律和程序框架。

3、司法制衡与司法独立。孟德斯鸠曾告诫过我们：“如果司法权和行政权集中在同一个人之手或同一机构之中，就不会有自由存在。如果司法权不与立法和行政权分立，自由同样也就不复存在了。”所以，选举争议解决机构必须是相对独立的，而司法的独立性使其在权力制衡方面具有天然优势，这是司法诉讼受到青睐的重要原因。正如有学者指出：“政治制度被认为是一些人用来谋求取得对另一些人的优势的手段。但是，当制度得到适当的安排时，它们就能阻止这种企图沦为专横和主宰。”司法制衡与司法独立已牢固地树立为西方民主国家的政治原则，重大而激烈的选举纠纷通常要由司法诉讼裁断是非，已成为这些国家普遍而常见的特色。特别是像总统大选这样对国家未来产生深远影响的争讼。一国最高法院仍能在忠实法律精神的基础上受讼裁判，无可辩驳地凸现出审判独立的精神。

值得注意的是，近年来一些国家的“党派政治对政府和法律体系的渗透和影响导致了法律决定的党派意志化或党派意识形态化”。这种政治司法化的迹象并非空穴来风，而是植根于现代社会生活难以超脱的政治性色彩。仍以2000年美国总统选举诉讼案为例，联邦最高法院自由派和保守派大法官的分歧表明司法进程或多或少地暗藏了党派意志的影子。不过，尽管在多大程度上是法律技术之争，在多大程度上是党派意志的较量尚无定论，单就美国式宪政背景来说，很难指责争讼裁决完全出于党派操纵。相反地，这种状况越发说明在崇尚法治的国家，司法能动主义已经牢固地确立和发展为社会变革的一种政治力量。这很好地体现了司法处置社会纠纷的能力，突出了司法权威意义上的司法独立，显示出法治民主的稳定秩序。

4、违宪审查与人权保障。早已达成共识的是，宪政是一种法律秩序，是法治的载体，所以法治是宪政的首要问题和必然要求，并借此保障民主价值目标的实现。可见，宪政是民主政治的逻辑起点。民主选举需要一个相对成熟的宪法保障机制。实际上，民众的权利观念集中表现为强烈的宪法意识以及对宪法至上地位的认同，因而近年来各国出现的选举争讼往往涉及到违宪审查。一国的最高法院或宪法监督机构在选举争讼机制中通常扮演至关重要的角色。尤其是在宪法至上的国家，这些机构通过及时有效的宪政保障措施承担起违宪审查与司法监督的职能。此外，选举权益还被国际人权组织视为必要的人权保障。“现今国际法律文件关于人权保障的规定赋予选举纠纷的‘司法特性，允许对选举纠纷实施额外的跨机关监督，保证选举的真实性与合法性。”因此，选举争议的司法诉讼是宪政的需要，也是保障人权的需要。许多宪政国家利用违宪审查解决选举争讼时，已扩展到了宪政和人权层面，这在美国被证明是一种行之有效的制度。由此，从宪政和法治入手探索民主发展的道路，无疑是一种明智的选择。但必须指出，对于一些缺少法治传统的国家来说，培育与呵护公民的权利观念或许同样重要。

四、对我国选举争讼机制的启示

1、我国选举争讼机制的弊端。目前，我国各种选举活动中的争议机制主要有：党委协调、人大受理、行政干预、司法救济、人民信

访等，可谓五花八门。然而，这种选举争议体制远不能同我国民主政治发展的要求相适应。就司法救济而言，我国法院目前只受理选民资格案件和故意破坏选举的案件。在选民登记拒登、错登、漏登和重登，选区划分的人为操控，候选人提名中的暗箱操作，选民投票超时或超过委托限制投票，以及计票失误、偏差等问题上，均没有相应的诉讼救济。即便是各国司法普遍确立的选举无效、当选无效诉讼，至今也为我国选举诉讼机制所欠缺。这显然不适应我国民众对政治权利越来越重视，以及选举争讼越来越多的趋势。

近年来，我国公民的民主意识与政治素质有了显著提高。1998年北京民族饭店员工王春立等人的选举权诉讼，瑞安星火村换届选举叶阿金选民资格案，以及2006年深圳人大代表选举时发生的江山选民资格案，即为例证。然而，我国法院在选举争讼上的受案范围过窄，尤其是村民选举资格纠纷常常陷入诉讼无门的困境。发生在浙江温州的村民选举资格的同类案件，不同的基层法院竟对其作出了迥然不同的裁判，这更说明了我国选举争讼体制的混乱与薄弱。在选举争讼程序上，现行法律规定过于简单，对选举违法的制裁过于简略，有关妨碍选举的规定也不完善，并缺少相应的救济措施。此外，还缺乏对选举组织机构违法的规定，针对“官员提名”、“组织意图”甚至“人事安排”等暗箱操作的现象，常常无法适从。

2、选举法的修改与完善。自新中国1953年制定第一部选举法起，就对选举诉讼问题作出了规定，即由各级选举委员会受理对选举违法的检举和控告，并专章规定了破坏选举的刑事制裁。1979年新选举法删除了有关选举委员会的规定，将选民资格案件统归法院处理。此后，新选举法历经1982年、1986年、1995年和2004年四次修改，除1986年对选民资格案件增加了处理期限的规定外，2004年选举法修改还加大了对破坏选举行为的制裁力度：对破坏选举的行为增加了治安处罚的规定；将刑事处分改为刑事责任；特别明确以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的行为，构成贿选并当选无效；国家工作人员有选举违法行为的，给予行政处分。

然而，我国选举争讼机制仍有相当大的改进空间。名噪一时的“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”，起因于质疑选举违法，原本应该提起确认选举无效的选举诉讼，最后都因有关部门的干预。部分撤回签名无疾而终。这本身就将选举争讼机制的缺陷暴露无遗。遗憾的是，我国的立法机关在修改选举法时却开错了药方，企图提高罢免的门槛来减少罢免争议无异于扬汤止沸。与其提高罢免门槛，倒不如规范选举程序。可见，完善选举争讼机制的必要性已十分突出。首先，应扩大选举争讼的受案范围，将选举效力之诉与当选效力之诉一并纳入。其次，要尽快健全诉讼程序，明确选举争讼的主体、标的、程序及相应的补救措施，尤其要对基层自治组织的选举程序进行具体界定。至于选举主持或组织机构的违法操作，除加强自律外，也可尝试纳入司法领域，以保证选举活动在法治轨道上运转。

当今世界，民主政治不可逆转地成为世界潮流。对于有着数千年传统儒家文化的我国而言，推行民主法治任重而道远。然而，“如果一开始就有非常到位的充分、透明、正式的法律和程序框架，那么很多争议都是可以避免的。”在选举文化匮乏和选举习惯畸形化的今天，还原选举的本来面目需要时间，更需要主动。要想缩短民主的摸索进程，减少无谓的代价，我们应尽早完善选举争讼机制。