法治是民主政治健康发展的根本保障

叶长茂

[摘要]通过法治建设来推动政治发展，能促进政治权力运行的制度化、程序化，使民主所需的规则和程序得到严格的遵守，使政治冲突通过公认的规则和程序和平解决，为民主政治发展以及制度的演进提供稳定的秩序。中国的民主政治发展需要在法治的基础上进行，通过法治来保障政治发展的有序性和制度演进的成果。

[关键词]法治；民主；制度演进；政治发展；路径

[中图分类号]D290.4

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0011-04

法治是民主政治顺利发展的根本保障，其在政治发展中的一个重要作用就是确立制度的价值和稳定性，确保制度得到严格的遵守，使各种权力能够恪守职责，不逾越制度所确定的界限。在法治的基础上，政治制度的演进才能成为一个渐进的和平的过程，民主制度的成果才能够及时得到巩固并在秩序稳定的基础上顺利运行。当代中国正是以法治为保障才取得了民主制度建设的重要成就，今后，民主制度的进一步发展仍然需要在法治的基础上有序进行。

一、法治在政治发展过程中的重要作用

许多学者结合西方国家以及发展中国家政治发展的经验，提出法治对于一个国家民主政治的健康发展具有关键性的作用。林茨和斯特潘指出：“事实上，国家的全部机构越是按照法治国家的原则运行，民主的品质就越高，社会越健康。”布莱克认为法治是政治现代化的重要标志，而且是现代政府有效运作的基础。他说：“由一种法律体系代替个人专断行政是现代化在政治领域的一块界碑，承担着诸多任务的现代行政机关若不依靠法制而依靠其他基础，便不可能有效地发挥作用。”

第一，法治为政治发展以及制度的演进提供了稳定的秩序。在政治转型时期，社会的凝聚力下降，各种矛盾容易爆发出来，造成政局的动荡。法治对政府的限制使人们对政府的行动产生一定的预见性，相信自己的私人空间能够免受国家的任意干预，从而自觉采取理性的行动，形成稳定的社会秩序。法治降低了因为政府滥用权力而激化政治冲突的可能性，为人们提供基本的安全，民众相信自己的合法权利得到了宪法保障，并在权利和利益受到侵害后能通过公正的程序得到司法救济，就不会通过非法的非理性的途径来追求自己的利益，更不会通过民粹式的暴力反抗来颠覆社会秩序。萨维尼在强调法律的功用时曾指出，法律就是划定每个人自由范围和行动界限的规则，它的作用就是保证每个人的生活和劳作享有一定的自由空间，让他们各自的发展中相互支持而不是相互妨碍，从而形成一种自由而稳定的社会秩序。法治所生成的稳定的秩序为政治发展提供了良好的社会环境，使制度转轨可以有条不紊的展开。

第二，通过法治建设来推动政治发展，能够确立各方公认的解决冲突的规则和程序，使政治发展进程中的政治冲突和平解决。法治确立了宪法的权威，使其在国家政治生活中具有至高无上的地位，具有足够的公信力，为政治博弈提供了公正的规则。这种规则符合布坎南所说“模糊面纱”的原则，即一个人无论在社会中处于任何位置，他都会认为游戏规则是公正的。宪政和法治是一种公平、透明、非歧视的分配和转移权力的游戏规则，使选举胜负变得像随机事件。政治竞争的输赢不可能由个人努力来控制，而是无数选民根据程序进行选择的结果。这种公平的游戏规则减少了政治运行中寻租的投入，使内生交易费用下降，减少了政治斗争的成本，提高了公平和效率。法治能够保障参与政治竞争的各种政治集团必须遵守规则，尤其是执政集团必须履行遵守规则的宪政承诺，使人们确信这些规则将得到严格执行。

公正的规则和程序将政治冲突纳入有序轨道，使争端各方对政治过程和结果的公正有充分的信心，从而建立起通过司法解决分歧的期望值，倾向于接受通过司法来解决适合于裁决程序的分歧。司法裁决程序能够把政治争端从公开的政治舞台上转移，通过特殊的渠道将之吸出，使政治问题法律化，非政治化，即使不能完全做到通过法律的方式解决政治冲突，但也使问题的性质发生了重要变化，将冲突限定在非常严格的界限之内，阻碍导致政治体系分裂的冲突的发展和加剧，使政治冲突减至最小程度。法治使政治权力运行制度化、程序化，使民主政治中围绕权力的竞争被限定于人们可预测、可接受的范围之内，减少了政治生活中不确定性的风险，增加了冲突各方的相互信任。虽然民主竞争的结果是不可预测的，但参与政治过程的个人或集团的生命、自由以及正当的政治、经济利益是可以得到确切保障的。人们愿意参与民主政治的竞争体系，自觉遵循宪政规则和平竞逐政治权力，能够尊重在公正的游戏规则之下和平竞争的结果。在竞争中获胜的一方自觉保护失败一方的正当权利，失败者愿意接受竞争结果，并服从获胜一方的统治，承认其执掌权力的正当性。任何政治集团都不敢挑战和破坏宪法权威，不再用武力来攫取政治权力，只能通过合法的和平的方式来达到自己的政治目的。政治权力的和平转移由此得到根本保障，政治发展成为各种政治力量在公正规则的约束下和平博弈的持续过程。

第三，民主政治制度的顺利运转需要法治的保障。民主依赖规则方可运行，规则和程序赋予民主以生命。公民集体只有遵循一定的规则才能做出共同行动的决策，没有规则民主就会因为缺乏操作性而不能运作。在民主运行的过程中涉及到许多规则和程序问题，只有法治才能使民主所需的这些规则和程序得到严格的遵守，使民主得以正常运行。法治通过宪法文件确立民主政治的成果，并使之不经严格的程序而不能被更改，使民主政体的决策和执行建立在既定的宪法安排的基础上，从而产生一个依赖宪法规则行事的政府。法治还具有对民主的“驯化”功能，能够克服民主的内在缺陷。法治保障了公民对政治的参与权和监督权，但也阻止了公民的无序参与对政治体系的威胁。公正的法律严格保护每一位公民的权利，既能够有效防止少数压迫多数，也能够使民主所蕴含的对少数权利的威胁受到控制。法治使民主恪守自身的限度，避免产生多数无限的权力对社会造成过度的伤害和破坏，反过来危及民主本身。民主政治发展也可能是一个新旧势力反复较量、博弈，曲线前进的过程。在民主化的过程中，政治权力失去了传统和习惯的限制，新制度的有效性尚未建立，政治权力更容易演变为专断的权力，突破制度的约束，侵犯公民的权利和自由。因此，民主发展的每一步都需要法律的规范，需要通过法治限制、监督政治权力，及时巩固民主的成果。

发展民主是政治发展的核心内容，但如果采取民主先行的发展路线，往往会导致参与爆炸、秩序混乱和专制复归。法治建设优先是一条成本和风险都比较低的政治发展道路，可以为政治发展奠定一个良好的开端和继续推进的基础。法治是民主政治的重要前提，而且法治对国家权力的限制本身就是政治发展的重要内容。

二、在法治的基础上推进中国的政治发展

在改革以后的政治发展过程中，中国走了一条民主与法治相结合，相互推动、相互保障的道路。政治改革在法治秩序

范围内进行，通过法治来保障政治发展的稳定性和民主制度演进的成果，每一次重大的政治改革的成果都及时通过修改宪法和法律确定下来，使之成为人民认可的行为规则，自觉地接受它的约束。中国今后的民主政治发展仍然需要在法治的基础上进行，这已经是中国政治学与法学界所形成的基本共识。考虑到中国的各种实际问题，中国在法治的基础上推进政治发展需要从以下几个方面进行：

第一，执政党和政府在宪法的范围内行使权力。中国共产党是中国法定的唯一的执政党，党是否守法、是否坚持依法执政是发展宪政民主的关键。推进政治发展首先需要用宪法和法律制约党的权力，规范党的行为。党组织必须在宪法和法律的范围内活动，不得在法律规定之外拥有大量的自由裁量权。党组织的决议、政策和指示均不得违背宪法和法律，党的人事、组织、财政方面的各项权力都要以法律的形式确定下来，并允许公民依照法定程序进行监督和制约。

依法执政的关键是要将执政党的领导权和执政权加以区分，将党的法定领导地位与党在国家机构具体代表的权力、责任和行为加以区分。党的领导权主要通过政治、组织、思想方面的影响力和控制力来体现，而执政权则主要通过党所推荐的各级政府机构的负责人来体现。党的领导权是统一的，但党的执政权可以合理地分解。党的领导权并非公共权力的直接运用，具有一定的弹性，党的意见、政策和主张可以在实现党的领导权方面发挥比较大的作用；而党的执政权是公共权力的直接运用，所以必须严格执行法律。

党的执政权主要通过党的代表在国家立法机构、行政机构、司法机构的活动来体现。在立法机构，党组织通过说服、动员甚至纪律控制的方式督促党员代表按照党组织的意志去投票，去贯彻执行党的意志；同时，党在人大中的党员个人和组织通过法定程序行使对政府和司法部门的质询、弹劾和罢免的权力。党对行政、司法部门的领导转移到法治的轨道上来，党组织不再干预具体的行政事务和司法事务，不再直接给行政、司法部门下达必须执行的指示。党组织推荐党员经人大任命为政府和司法部门的领导人，一旦任命之后，政府和司法部门的负责人根据法律和党的政策独立行使权力，党组织不再直接干预。执政党的党组织由直接行使立法、行政、司法权力转变为在控制代议机构的基础上间接领导立法、行政和司法事务。

目前推动依法执政的当务之急是将党的领导权从具体的权力运用中分离出来，并使之在现阶段保留一定的自由度；但党的执政权要受到法律的严格限制，并且具有宪政意义上的可诉性，然后再通过执政权的合法运用，通过渐进的方式消除党的“超法活动”，将党的领导权逐步归并到代议机构的“依法活动”中来，逐步过渡到党的领导权也要完全受宪法和法律的制约，实现党的领导权与执政权在宪政范畴内的合一，逐步实现党的领导权的法治化。执政党通过法治的方式执政，党和政府成为守法的典范，为依法解决政治纠纷创造了重要条件，对于整个社会在法治的基础上推进民主政治发展具有重要的意义。

第二，通过司法途径解决政治争端。通过司法途径解决冲突是政治法治化的主要内容。执政党和政府需要自觉确立通过公正的司法途径解决争端的范例，尽量少用领导批示的手段或者非法制手段解决问题，逐步将立法争议、执法争议、民众与地方政府的冲突等各种社会矛盾、政治矛盾，以及民主政治发展过程中所出现的重大纠纷，都纳入司法程序来解决，实现政治司法化，使司法裁决成为各种法律与政治争端最权威也最有约束力的解决方式。政治司法化的关键是确立宪法的权威。宪法在国家政治生活和社会生活中具有至上地位，作为一种根本的行为规范在最高的、终极的意义上规制政府和公民的行为，禁止政府滥用权力和公民滥用权利与自由。宪法和法律高于一切权力，法律未授予的权力，属于非法权力，任何一个国家机构都不能行使。宪法权威的确立为政治行动提供了根本的准则，使政治家和公民以及公民集团的行为都在法治的框架内进行，限定了政治冲突的方式、手段和范围，保证了政治制度演进的稳定性和连续性。参与政治过程的各种政治集团也将由此树立对通过法律公正解决争端的信心，不会再采用体制外的非法的方式表达政治诉求。

要树立宪法权威，一个较为可行的改革方案是在全国人大内设置与全国人大常委会平行的宪政委员会来统一行使违宪审查权，同时通过对司法行政、人事、财务以及办案程序的改革，使各级司法机关摆脱党、政部门的干预和影响，使法官只服从法律，不受任何外在影响，真正实现司法独立。违宪审查制度的确立将在国家政制体系中建立一个中立的权威的裁决机构，对于涉及宪法的争端具有最高的解释权和仲裁权。当国家机构发生权力纷争时，以及公民与政府发生涉及宪法的纠纷时能够诉诸于宪政委员会，最大限度地保证政治冲突和权力斗争通过理性的和平的方式来解决。建立违宪审查制度并确立各级司法机关的独立地位，不仅会加快中国的法治进程，而且能够将中国的政治发展转移到法治的轨道上来，使司法机关成为各种力量进行政治博弈的重要场所。

政治司法化为政治纠纷提供了一个公正、中立、客观的解决途径，使政治发展能够在现行宪法的框架内展开，一切政治行动都在法律的范围内进行，能够大大减轻执政党各级组织以及各级政府所面临的连绵不断的群体性冲突所造成的压力。通过司法途径来解决政治冲突，能够逐步培养人民遵守法律的习惯，培养人民对法律的公正的信心，使遵守法律成为人民的内心信念。各种政治力量都将习惯于在法律的范围内行动，通过合法的方式参与政治。

第三，在法治的框架内构建民主制度。在法治的基础上构建民主制度，或者说通过法治来推进民主政治发展，就是要求民主尽量在现行宪法和法律的框架内展开，在政治体系稳定的基础上循序渐进的向前发展，通过一次次小幅度政治变革，推动旧体制向新体制转变，既不断扩大人民的自由权利，也使已有的自由权利更加巩固。如果确实需要突破现行法律，要按照严格的程序进行修改。

法治是民主政治有序化的保障。推进民主政治的改革措施要注重可行性与可操作性，使民主的进步建立在严格的规则与程序的基础上，通过法律严格规定权力结构关系、权力运行的规则以及民主选举的程序，防止在民主化的过程中产生新的集权突破制度的约束，使民主遭受挫折。民主的每一次推进，每一项制度创新的成果都及时通过法律固定下来，使民主政治的成果能够迅速制度化。民主政治制度化一定要走在政治参与的前面，要“以法律来促进公民政治参与的扩展，保证公民的政治参与依法按一定程序进行操作，使公民在行使参政权利时有法可依，有章可循，做到有理性，有秩序”，不对政治体系的稳定造成大的冲击。

法治确立了民主政体稳定的基础。民主政治在法治的基础上运作，制度能够不断演进并及时得到巩固。法治迫使参与政治过程的各方行动者克制自己的行为，自觉按照民主的规则参与政治，不再使用非民主的不合法的方式来实现自己的政治目标，不再以暴力的方式反对现行政治体制。如果在

民主化之前先确立法律的统治，不管权力主体如何变动，法律都将独立于政治权力而发挥对社会的规制作用，政治权力也将始终在法治的范围内运行，人民的权利不会受侵犯，各种政治行动者的利益能够得到保障，政治发展过程就能以和平的渐进的方式展开。民主化的实现就会比较顺利而自然，不会引发政治体系的剧烈变动。

第四，确保个人自由权利不受侵犯。发展民主的目的是要保护和实现公民的权利，但在民主化过程中经常出现的动乱、暴力以及多数的集权又很容易侵害个人权利。这种侵害普遍发生的结果就是公民再也无权参与政治，使民主走向反面，得而复失。权利之确切保障、自由之不可侵犯是民主政体稳定的真正基石。没有个人权利和自由的保障，政治斗争就没有底线。国家容易侵犯个人的利益，个人或集团也容易相互侵犯对方的利益。阶层和集团之间的利益平衡很容易被破坏。只有确立个人权利和自由的神圣不可侵犯性，才能为每一种政府权力确立一个根本界限，使分立的权力稳定运作，既防止某种政府权力侵犯公民的合法权利，走向专制和暴政；又防止政治集团恶性竞争，发生政治动乱，使权力斗争始终局限在一定范围内。在个人权利保障的基础上，政治行动者才能尊重彼此的权利和利益，才能相互和解、宽容与妥协，多数不会牺牲少数的权利和利益，少数在权利得到保障时也会尊重和服从多数的合法决定，遵从社会整体利益。因此，发展民主需要法治对个人权利的严格保障。法律只有首先保护公民不受侵犯的权利，才能实现公民积极参与的权利，民主政治参与才能有序地发展起来。

在中国目前的条件下，保护个人权利需要走一条渐进式路线，先从根本上保障个人在私人领域自由活动的权利，再逐步创造条件确立个人在公共领域参与政治事务的权利；先保障公民产权交易和经济活动的自由，再保障公民言论结社及政治活动的自由；先实现公民在地方事务上的自治权，再实现公民对国家事务的决定权。中国现有的宪法和法律在个人权利的保障方面已经有了比较完善的规定，现在的关键是要落实宪法和法律的规定，使个人的权利不能以任何理由被剥夺。国家领导层要主动实施宪法，进一步增强宪法的可诉性，使公民可以援引宪法来保护自己的权利，法官也可援引宪法保护公民的权利。

民主政治发展是一个充满风险的过程，中国只有在法治的基础上逐步发展民主，才能使民众在享有民主参与权利的同时，也能够得到安全、稳定和秩序。穆迪非常乐观地指出，法治将会对中国的民主化产生积极的作用，如果中国发展出真正的法治，对政府和民众同样具有约束力，“并能够有效地执行法律，也许政治参与这个问题就会自动解决”。