加拿大预防利益冲突给我们的借鉴与启示

樊建武　于建星

[摘要]防止利益冲突方面，加拿大有许多可资借鉴的做法，其主要内容体现在《加拿大公共服务的价值与伦理规范》的相关规定中。在文本分析的基础上对加拿大的预防利益冲突的做法加以研究，有助于我们在理论上加深对于政府的公共性、腐败、法制与腐败防治等问题的认识；同时在实践中对于防止利益冲突、预防腐败提供很多有益的启示。

[关键词]加拿大；《加拿大公共服务的价值与伦理规范》；利益冲突；预防：借鉴

[中图分类号]F771.1

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0073-04

利益追求与利益冲突是人类社会中的普遍现象。对于利益冲突，应该说存在着两种理解：一是广义的，一是狭义的。广义的理解就是凡是涉及到与利益相关联的主体间(不同国家、地区、民族、阶层与集团彼此之间以及这些组织内部人与人之间)的冲突，都可以称为是利益冲突。狭义上的利益冲突就是指政府公务员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的冲突(本文也是在狭义上来理解与使用“利益冲突”这一概念的)。现代公共管理和公共行政伦理都非常强调公务员在代表国家管理社会事务和协调社会利益时，必须事先撇清个人利益，不能出现公职身份与个人身份的冲突。这也就是说公职人员在执行公务时，应该避免出现类似的现象——因其作为或不作为，直接或间接使本人或其关系人获取利益。其实，利益冲突这一概念实质上是假定了公务员极有可能是从个人的私利出发而不是从公共利益出发来做出决策的，而这种决策恰是腐败产生的重要的根源。

为了实现政府的公共职能，为了预防腐败，必须要避免利益冲突。而为了防止利益冲突，许多国家都制订了较为完善的政策法规，比如美国、日本、韩国等国家。在这些国家当中，加拿大政府就制定了较为完善的防止利益冲突的政策法规，这些法规包括《加拿大公共服务的价值与伦理规范》、《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员的关系条例》、《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》等法规，而在这其中又以《加拿大公共服务的价值与伦理规范》最具代表性。本文拟主要通过《加拿大公共服务的价值与伦理规范》中的预防利益冲突的相关规定的分析来对加拿大的预防利益冲突的做法加以研究。

(一)

《加拿大公共服务的价值与伦理规范》首先明确提出解决利益冲突措施的目的就是“建立关于利益冲突的处理规则，并使公务员的私人利益和公共服务职责之间可能出现的冲突减少到最小值。”而这样做的目的则是有助于保持和提高公众对公众服务诚信的信心，有助于实现政府的公共服务的价值。

为了防止公务员陷入利益冲突，避免利益冲突所带来的危险情况，加拿大政府在《加拿大公共服务的价值与伦理规范》对于预防利益冲突作了详细的规定，下面对这些规定逐一加以解读。

1、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》首先规定了公务员所应尽的职责。“(1)在履行其官方职责时，公务员应当安排好其私人事务，以避免产生实际的、明显的或可能的利益冲突。(2)如果的确在公务员的官方职责和私人利益之间出现冲突，解决此冲突时必须以有利于公众利益为出发点。(3)不利用公职之便，涉足任何与规章要求相悖的图谋私利的行为。(4)不索要或接受经济利益转让。(5)不背离官方职责去协助私人机构或个人与政府做交易，从而使私人机构可个人享受优惠待遇。(6)不故意利用任职期间所获得的、通常不对外公开的信息来谋取个人利益。(7)不直接或间接使用。或允许他人使用任何类型的政府资产，包括政府租用的资产，去做任何官方批准以外的事情。”

2、为了执行这些措施，《加拿大公共服务的价值与伦理规范》规定公务员要向部门领导提交“机密报告”。机密报告主要说明公务员的资产、接受礼物、款待和其他利益问题，以及是否在外兼职或参与可能引起利益冲突的活动的问题。同时又具体规定了在可能出现其他形式的利益冲突时，部门领导与当事者又该如何行为。(1)对于机密报告中的财产申报。所做出的规定是非常清晰与明确的。对于何种资产是必须写明、必须申报的与何种资产是不必申报的，在《加拿大公共服务的价值与伦理规范》的“附录一”当中作了相当详尽的说明。它规定需要通过机密报告陈述的资产与债务有9条，对不需要进行机密报告的资产与债务有13条。同时，还特别指出“公务员不应该为避免服从上述规定，把资产销售或转移给家庭成员或其他人。”(2)对于礼物、款待和其他利益，也作了明确的规定：“(一)号召公务员使用他们的最佳判断力，避免真正的或察觉到的冲突。当公务员这么做的时候，公务员应该考虑礼物、款待和其他利益方面的下列各项标准并留意本规范的全文内容。(二)公务员不应当接受或索要任何礼物、款待，以及可能影响公务员客观履行官方职责、或可能导致公务员对出资人负责而非对公众负责的其他利益。这包括一些人出于现实的或潜在的业务需要，用免费或提供打折门票等方式请相关部门的公务员观看体育运动和文化活动。”同时在某些必要的场合必须接受礼物与款待时，《加拿大公共服务的价值与伦理规范》又对在什么情况下是可以接受礼物、款待和其他利益做了相当明确的规定。(3)对公务员在外兼职或活动进行了明确的规定。“公务员可以从事公共服务以外的工作，或参加本职工作以外的活动，但该工作或活动不能引起利益冲突或破坏公共服务的公正性。当兼职和本职工作以外的活动可能使公务员服从于与官方职责不一致的需求时，或对他们能否以完全客观的方式履行他们的职责表示怀疑时，他们应当向部门领导提交一份机密报告。如果部门领导确认一个实际的、明显的或可能的利益冲突存在，部门领导可以要求公务员调控、修正或终止兼职和本职工作以外的活动。”

3、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》又对索贿进行了严格的限制。它规定“任何时候公务员都不应该索要礼物、款待、其他的利益，或来自他人的、私人团体或组织的与政府有交易的经济利益转移。”同时还进一步规定“作为一个政府官员或政府雇员，除非得到其所在政府部门领导的书面允诺，他本人或通过他的家庭成员或通过其他任何人要求、接受(包括意图接受或同意接受)与政府部门有业务往来的个人的佣金、报酬，以及任何直接或间接好处与利益的行为，都将作为他犯罪的证据。”

4、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》对特殊待遇的避免进行了严格的规定。它明确规定“当参与任何涉及安置职员的有关决策时，公务员应当保证不对家庭成员或朋友实行优惠待遇或给予优先协助。当作出一个会为其他团体带来经济奖赏的决定时，不允许公务员对家庭成员或朋友实行优惠待遇或给予优先协助。当提供某项帮助不属于公务员的官方职责时，未经上级长官的授权和同意，公务员不得向与政府有交易关系的个人或实体提供该帮助。公务员向亲戚朋友或与其利益相关的实体提供公众容易得到的信息，不会被认定

为优惠待遇。”

5、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》明确指出，离职规定是对预防利益冲突的有关措施的必要的补充。因而，《加拿大公共服务的价值与伦理规范》在对公务员离职方面也进行了明确的规定。对于离职之前与离职之后都进行了严格的限定，同时还附之以离职安排以及复查等相关配置措施。(1)规定：“在聘用终止前，公务员应该向部门领导表明新聘职务的意向并且与其讨论潜在的冲突。”同时，“公务员必须在向部门领导提交的机密报告中，呈上所有公司提供的、可能引起真实的、明显的或潜在的利益冲突的聘用情况。他们也必须立刻表明是否接受这些聘用。”(2)对于离职的限定，规定公务员离职的限定期为一年，在这一年当中，对公务员行为的限定是非常详尽的：“不允许(一)接受那些聘用结束前的一年内，个人或其下属与官方有重要交易的理事会的任命或雇用；(二)代表那些在公务员聘用结束前的一年内，个人或其下属与官方有重要交易的人的利益，去做与政府部门或组织有关的事情；(三)用普遍公众无法获得的、涉及该公务员曾任职的部门或组织的政策方面的信息，或与其有直接的实质关系的部门或组织的政策方面的信息，向自己人的客户提供建议。”

6、《加拿大公共服务的价值与伦理规范》规定对于违反规定的公务员是要给予处罚的。处罚分为纪律处分、纪律以上的处分、解聘。

(二)

加拿大的防止利益冲突的相关的法律规定，使我们在理论上加深了对于政府的公共性、腐败、腐败防治等问题的认识。

1、政府的公共性与现实中对公共性的背离可能。政府是公器，具有公共性，这既是一个事实判断也是一个价值判断。政府产生与存在的目的就是为了实现公共利益、公共目标的，就是为公众服务的。政府的公共性既是政府赖以存在的合法性基础，也是政府存在的终极性价值目标。然而，在现实生活中，政府往往对其公共性进行背离。这种背离恰如恩格斯所说：“以往国家的特征是什么呢?社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”

这种对政府公共性的背离在奴隶社会、封建社会、资本主义是存在的。那么，在社会主义国家有没有此类情况的出现呢?只要我们是唯物主义者，只要我们坚持从实际出发，我们就不会否认在现实生活中确实存在着类似的情况与问题。小平同志曾这样批评政府机构中存在的官僚主义：“高高在上。滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法。”小平同志所批评这些官僚主义的特征其实在相当意义上就是指的政府公共性的背离。

在政府对其公共性本质的背离过程当之中，最突出的、最集中的表现便是腐败了。腐败是指“作为负责某项工作或负有某项责任的职员或官员的掌权者，受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人而损害公众利益的行为。”腐败的出现与公权的行使有密切关系。政府是公器，是公民意志与意愿的代表。然而公权的行使往往最终要通过个体(即公务员)来加以实现。公务员按本质来讲是为人民服务的，是人民的服务员。但是公仆极易变成主人，公仆极易变成老爷。这是“由于委托者不能完全约束代理者的行为，代理者仍然有一定的决策权。”这样一来就很容易导致代理者以权谋私情形的出现，因而也就很容易产生腐败。腐败的产生会造成严重的社会后果，腐败造成严重的社会分配不公，腐败会危及到政府的合法性。因而我们必须要防范腐败。

2、人、人性与政府公共性背离及腐败的关系。美国的政治学家麦迪逊曾这样说道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何对外来的或内在的控制了。”迪逊这段话使我们有必要对人、人性与政府公共性背离及腐败的关系作一深入的探讨。

以往关于人性善恶的问题，人们争论不休，各执一词。只有马克思主义才对如何看待人及其人性进行了科学的解答。马克思和恩格斯说：“我们不是从人们所说的、所想像的、所设想的东西出发，也不是从只存在于口头上所说的、思考出来的、想像出来的、设想出来的人出发，去理解真正的人。我们的出发点是从事实际活动的人，而且从他们的现实生活过程中我们还可以揭示出这一生活过程在意识形态上的反射和回声的发展。”马克思和恩格斯为我们研究人、人性提供了方法论的指导，也就是说我们对于人、人性的研究不能是凭空想象的，而一定要从处于现实活动关系的现实的人出发。

从处于现实活动关系的现实的人出发来分析人与人性，那么人是什么样呢?人性又具有何种规定性呢?实践告诉我们，现实之中的人确有自利之心。在社会生活当中，每个个体都十分关心自己的利益，并力求使自己的利益最大化。对于这一点，无论普通的公民还是公务员均是如此。公务员，是公权力的执行者，但并不内在地、必然地肯定其人格、修养达致圣人的程度。况且，圣人也是人，圣人仍然会有个人的需要以及在此需要之上的满足。而且，历史的经验与现实均已表明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”

那么，公务员为什么可能会背离其公共服务这一宗旨呢?对此卢梭有一段精彩的论述非常有助于我们理解这一点，卢梭说：“在行政官个人身上，我们可以区别三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”不过，在现实中，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。”人性既然如此，那么由人所组成的政府自然也不能避免自利倾向，不免形成对政府公共性的背离，而对政府公共性的背离自然也就会形成腐败。

3、法制的必要性及重要性。对于公务员的可能利用职权来进行的腐败及其对腐败的防止，教育是必须的。教育能加深人的认识，净化人的思想，坚定人的意志。因而，为实现公共服务职能，就要加强对公务人员的廉政教育，培养公务人员诚实守信、高效廉价的工作作风，引导公务员自觉从善、自觉

向善。教育对于预防腐败有着极其重要的作用，但是对于预防腐败来说，仅仅教育是不够的，必须运用纪律、法律等多种手段综合治理。而在这其中，法制是非常必要的也是非常重要的。

波普尔曾说：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。”这是为什么呢?原因就在于人是具有“经济人”的特性的，人具有自利的倾向。普通的人大都会在理性的作用下，不断地谋求个人利益的最大化。当然，他是在不断地权衡的。如果成本高于预期收益时，那么他就会理性地选择不作为；但是如果当成本大大低于预期收益时，那么他就会最大边际地作为。因而，如果没有严格的制度来加以约束，那么公务员就极有可能使公权变为谋私利的工具，而进行贪污与腐败。因而预防腐败，制度是必须的。

(三)

加拿大等国为了防止利益冲突的相关的法律规定以及在预防腐败等方面所取得的成绩，给了我们很多有益的启示。

1、要对利益冲突存在及其危害性有清晰的认识。有些人对于利益冲突的产生及其危害性没有清晰的认识。在他们看来，党员干部与公务员都能自觉做到个人利益服从党、国家和人民的利益，因而对于防止利益冲突的必要性缺乏深刻的认识。我们在前面的分析已指出，人不是天使，人是容易以权谋私的。对此，无论是在理论上还是在现实中都已被证实。现实生活中，确有少数领导干部在企业中入股、兼职，利用职权为配偶、子女经商办企业提供各种便利条件，进行着利益冲突的行为。而这些行为恰恰在危害着社会的公平正义，破坏着社会的安定团结，损害着党和国家的形象。我们应该认识到，防止利益冲突，预防腐败对于我们反腐倡廉，建设廉洁高效的政府以及建构社会主义和谐社会具有重大的现实意义。

2、要完善立法，建立有机联系的预防利益冲突的防腐机制。我们要在党的领导下尽快地研究建立包括惩治腐败机制、监督防范机制、廉洁自律机制完备的反腐败法律体系。通过法制建设，真正做到依法治腐、依法防腐。具体而言就要做到以下几点：

(1)建立完备的预防利益冲突法律体系。我们国家为了防止利益冲突也制定了相关的政策法规，比如《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》等政策法规都有预防利益冲突的规定，但是不够系统，也不够完善。而加拿大在预防利益冲突方面的措施，设计严密，系统配套。与《加拿大公共服务的价值与伦理规范》相配套的法规有《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员的关系条例》、《公共服务雇用法规》、《关于泄露内部信息的错误行为的处理方法》《关于预防和解决工作场所骚扰行为的政策》以及《信息法规》、《加拿大刑法典》、《财政管理法规》等法律，而且这些法律相互协调，配套成体。美国、韩国等国在预防利益冲突方面的做法与加拿大的做法是相类似的。因而，我们可以借鉴加拿大等国的做法，考虑制定专门的《防止利益冲突条例》，并使之与我国现行的法律法规相配套。

(2)预防利益冲突法律规定要清晰、明确。法律规定及其所定的标准必须是公开的、明确的、清晰的。如果含糊不清，那么不但不能起到立法所要达致的目的，同时还会导致法律权威的下降。

(3)预防利益冲突法律要具有可操作性。法是清晰的、明确的，那么法自然就具有可操作性，而且法的可操作性还体现在技术上的具体的指导性。《加拿大公共服务的价值与伦理规范》规定当公务员不清楚相关规定时，不清楚该如何行动时，当事者可以向这些部门进行咨询，这些部门是价值与伦理办公室；政策与计划部门；人力资源管理办公室；加拿大秘书处财政委员会。同时，法的可操作性还体现在同时对违反规定有着明确的惩罚。公务员不能有利益冲突，公务员不能在与利益相关的企事业单位兼职，如果兼职必须退出，如果不退，则进行相应的惩罚。加拿大政府在这些方面做法也是我们在制定预防利益冲突法制时应该借鉴的。

3、加强廉政教育，建设廉政文化。加拿大等西方国家都重视廉政教育，都重视廉政文化建设，并取得了良好的效果。这是很值得我们借鉴的。对于预防利益冲突，教育是非常重要的。通过教育，我们要使民众从小树立起正确的人生观与价值观；通过教育，使公务员接受清廉、诚信方面的熏陶；通过教育，使公务员明了自己所从事的职业公共服务的价值与意义，知道哪些是应为哪些是不能为?从而使得公务员养成良好的行政伦理道德。对进入政府部门的工作人员岗前都要进行廉政教育，同时要对公务员不断开展各种形式的教育，提高公务员的职业道德和职业操守，增强公务人员廉洁从政的自觉性，更好为祖国和人民服务。