我国农村土地产权制度演变分析

蒲志仲

[摘要]有效率的产权必须权能完整，土地产权制度关系到社会经济的发展与繁荣。改革开放前，我国农村经济低效率和现代化进程缓慢，原因是土地集体所有和集体劳动对生产力的束缚。经过三十年及新一轮以土地产权制度为核心的农村改革，农民业已获得所_承包土地的包括占有权、经营权、受益权和流转权在内的所有者权能，以农民个人土地产权为基础的土地产权制度已基本建立。土地产权制度及其他相关领域的改革，提高了农民的社会经济地位和资源配置效率，促进了工业化、城市化和农业与社-会经济现代化。

[关键词]农村土地；产权制度；改革开放；社会经济现代化；城乡一体化

[中图分类号]F321

[文献标识码]A

[文章编号]1002-7408(2009)02-0052-04

资源产权安排关系到社会经济发展与繁荣，“土地是财富之母”，土地产权制度对社会经济发展与繁荣十分关键。家庭联产承包责任制，开启了改革开放的伟大历史进程。改革开放三十年所取得的巨大成就，与农村土地产权制度改革的不断深化密切相关。三十年后，以深化土地产权制度改革为重要内容的新一轮农村改革，又成为未来改革开放的新起点。然而，现有农村土地产权制度改革的研究文献，大多局限于所有制或所有权问题而忽略产权权能及其完整性问题，忽略农村土地产权与劳动和资本有效配置关系及其对社会经济现代化的作用。为此，本文将依据产权经济学理论，以对有效率土地产权和土地产权作用的理论分析为依据，对改革开放以来我国农村土地产权制度演变，包括农村土地产权制度改革的原因、土地产权制度性质的变化和改革的绩效等进行分析，并总结农村土地产权制度的演变趋势。

一、分析的理论依据：有效率土地产权和土地产权作用

1、有效率土地产权是权能完整的自然人产权。财产权是一束权利，包括所有、使用、受益和处分权等四项权能。其中，所有权是基础，它确定了财产权利的归属；受益权是所有权界定的目的，没有受益权的所有权或财产权没有意义；使用权和处分权是财产价值和受益权赖以实现的手段，包括可转让使用权及所有权在内的处分权是有效率的不减弱产权的重要条件。财产所有者产权权能完整的产权为完全产权，缺少其中任何一项或几项则为不完全的产权。不完全产权，或权能残缺的产权制度安排是无效率的。

传统的农村土地集体所有制之所以效率低，就是因为作为单一所有者的集体不可能拥有完整的产权权能。集体所有制意味着农村土地只能由集体所有，其所有权不能转让，从而使所有者缺乏财产权权利束中的处分权，导致产权权能不完整。在市场经济条件下，集体所有制还存在委托代理问题。若村级民主制度和集体经济组织的治理机制不健全，土地集体产权利益就容易被代理人侵犯，使集体产权虚置导致集体产权残缺。

相对于公有产权而言，自然人土地产权是最有效率的。首先，自然人拥有土地所有权时，必然存在包括集体和国家作为公有土地所有者在内的多元产权主体，产权所有者就拥有包括所有权的转让权在内的完整产权权能。其次，拥有土地所有权的自然人，具有比集体或国家更强的所有权行为能力。因为自然人作为资源所有者而成为资源收益和财产损失风险的最终承担者时，有足够的激励去搜集土地最优利用方式，找到最能实现土地价值的产权经营者，并有足够激励确保财产安全。第三，土地是可分割、可排他和竞争性的私人物品性质的自然资源，不是不可分割的和非排他的公共资源按经济理论应建立以自然人所有为基础的所有权主体多元化的产权制度，以避免“公地的悲剧”。

2、土地产权决定着劳动者权利和社会经济的发展。产权制度是“一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系”，因此产权制度安排关系到每个人的社会经济地位和权利。土地是财富之母，是人类赖以生存和发展的自然物质基础。在土地、劳动和资本三要素中，缺少土地任何生产都不可能进行，劳动和资本的价值也就无法实现。换言之，劳动和作为劳动创造物的资本只有与土地及其他自然资源相结合，才能创造社会财富并实现其价值。因此，土地产权制度不仅决定了社会成员的土地产权，也决定着社会成员的劳动和资本产权权能的大小，决定着每个社会成员在社会经济中的地位和人与人之间的关系。

新古典经济学理论表明：无论是私人垄断或是公有垄断，只要多数社会成员没有直接的资源产权，不仅不能实现资源有效配置，也会导致收入分配不公平；资源产权分配越公平，资源配置效率越高，收入的初次分配也越公平。地产权的垄断和产品的市场垄断一样，也会阻碍创新和进步，使资源配置效率低下。劳动者没有土地(和资本)产权，则其生存和发展机会便会受到极大限制，劳动者在劳动力市场上的竞争会更加激烈，垄断土地和资本产权的厂商会利用其在劳动力市场上的垄断力量，使劳动工资远低于劳动者对产品价值的贡献，从而使初次分配不公平。

因此，土地产权制度不仅决定着土地资源的配置效率，也决定着全部资源配置的效率与收入分配的公平性，决定着劳动者的社会经济权利，关系到社会经济发展与繁荣。

二、改革开放前：农村土地集体所有制经济性质和效率

1、传统农村土地集体所有制和集体经济性质。“耕者有其田”是农业社会的千年梦想，解放区的土地改革决定了民心向背，加速了解放战争胜利的步伐。新中国建立后，全国性的农村土地改革消灭了由少数人垄断土地所有权的私有制，建立了土地平均分配的农民个人所有制。农民的劳动能与自有土地直接结合，激发了农民生产劳动积极性，国民经济得以迅速从战争废墟中恢复。然而，出于对小农生产经济效率和两极分化的担忧，对公有制和集体大生产优越性的理想化，通过急风暴雨式的合作化运动农村形成了以土地集体所有制为基础的人民公社集体经济模式，并持续到改革开放前。

从产权权能角度看，改革开放前农村土地产权制度名义上是集体所有制，实际上是准国有制。理由是：第一，农村集体土地的使用权受国家指令性计划生产限制，集体土地只能用于指定农产品的生产。第二，村社集体对土地(包括集体劳动)的受益权，受到国家统购统销和指令性工农业价格剪刀差的限制。第三，集体对土地没有处分权，工业化发展需要将农用地转向更高价值的用途时，集体土地只能为国家低价征用，集体享受不到经济发展带来的土地增值红利。所以，村社集体的土地产权权能极其有限，土地集体所有制只是名义的，实质上是准国有制。在传统社会主义计划经济体制下，村社集体只是作为超级企业的国家的最基层生产单位，除集体生产管理、内部劳动安排和剩余分配权外，没有其他土地权能和生产经营自主权。传统体制下我国农村经济体制，并不是通常所说的土地集体所有、集体经营。

2、农村土地集体所有制经济的低效率及其原因。土地产权制度决定着社会成员的劳动与资本产权和劳动者的

社会经济权利。改革前农村土地为集体所有集体使用，城市土地和其他生产要素则以国有国营为主，与此相应实行了城乡分隔的户籍制度。农民因此成为政社合一的集体经济组织的附属物，没有自由迁徙权，没有自由支配自身劳动、与集体组织之外的生产资料相结合充分实现其劳动价值的权利。农民与村社集体组织，都没有自由利用其劳动积累形成的资金从事非农产业投资和经营的权利。传统体制下集体土地产权权能的有限性及其所决定的农民个人和集体劳动和资本权利的有限性，必然导致社会资源配置的低效率。更重要的是，农业生产集体劳动无法有效测定每个人的劳动绩效，因此不可能实行按劳动贡献分配。同时，由于平均主义意识浓厚，劳动计分和劳动分配上就根本不可能体现劳动能力和劳动强度的差距。不能做到按劳分配，农民劳动生产积极性受到严重影响，磨洋工、出工不出力现象严重，因此集体生产效率始终难以提高。不仅如此，在工农业产品价格剪刀差下，村社集体按规定交纳完公粮和余粮任务后能够用于集体分配的剩余产品十分有限，农民从集体分配所得难以维持温饱，这进一步降低了农民劳动生产积极性和集体经济效率。

显然，在传统农村土地集体所有制束缚下，农村土地和农村劳动力不可能在社会范围实现最优配置，从而影响到整个国民经济效率。国家通过价格剪刀差和社会资源分配向城市和工业的倾斜，虽然使工业总产值占工农业总产值比重不断上升，按总产值衡量的工业化程度不断提高，但这并没有带来农业人口的转移，工业发展甚至连城市新增劳动力就业都不能完全解决。所以，在传统公有制经济运行了20多年后，人们所期待的公有制经济在生产力发展和人民生活水平提高方面的优越性并没有体现出来。

三、三十年改革过程：农民个人土地产权的重建

1、家庭联产承包责任制：重建农民土地产权的开始。计划经济体制下的农村土地制度及集体经济严重缺乏效率，农民温饱问题长期得不到有效的解决，国民经济在改革前达到崩溃的边缘。最终在“文化大革命”结束、极“左”指导思想被抛弃后，党中央顺应农民对改革的急迫要求，以农村家庭联产承包责任制开启了延续至今的改革开放进程。从产权权能角度看，家庭联产承包责任制是集体土地产权权能向农民的转移，也是重建农民个人土地产权的开始。

家庭联产承包责任制使农民获得了土地的有限使用权和直接受益权。有限的使用权是指承包地只能用于农业生产，甚至只能用于种植指定的农产品。农民获得的土地直接受益权，也是剩余产品的所有权和支配权。在交纳农业税、公粮任务及村集体提留等履行承包经济责任之后，土地产出的剩余归作为承包者的农民所有。在推行联产承包责任制同时，国家提高了农产品价格，从而增加了农民的受益权。家庭联产承包责任制，解放了传统土地集体产权制度和农业集体生产模式对农民劳动和资本产权的束缚，抛弃了早已在二千五百年前就已被证明是无效率的农业集体生产，农业生产经营重新回到即使在农业生产力水平高度发达的发达国家仍然有效的家庭经营模式。农民有了对自身劳动的自由支配权力，农业生产效率随着劳动积极性的提高而提高。伴随着市场开放，农民和农村的剩余劳动力，以及农村所积累的资本可流向农业主业之外的农副产业和已经开放的工业与服务业。

2、“三农”问题促使农民土地产权权能不断增加。家庭联产承包责任制在20世纪80年代，既提高了农村经济效率，也促进了整个国民经济的发展和经济结构的改善。但是，在家庭联产承包责任制下农民获得的土地产权是相当有限的，而给农民带来的收益也十分有限。因此，随着改革开放的不断深入和社会经济的快速发展，农民土地产权有限性带来的“三农”问题也不断加重。“三农”问题是社会长期稳定健康发展所必须解决的关键问题，因此随着经济体制市场化的不断深入和社会经济的不断发展，客观上要求必须赋予农民更多土地产权。所以，从20世纪90年代确立社会主义市场经济改革目标以来，农民获得的土地产权权能即不断增加，表现为：

第一，取消统购统销，开放农产品市场。此项改革扩大了农民对承包地的使用权权能，将使用权变成了经营权，联产承包责任制变为不联产的承包经营责任制。农民因此获得承包地经营自主权，可根据市场需求自主选择农业经营项目和种养殖品种。统购统销的取消，解除了农民必须完成国家指定农产品生产的责任，也解除了农民劳动就业领域的限制，农民可以离开土地到城市及现代产业部门劳动就业，这就意味着农民拥有了承包土地抛荒或使用权流转的有限处分权。

第二，稳定和延长土地承包关系。1998年中央提出在原有耕地的承包期上再延长为30年不变，2002年又通过《农村土地承包法》以法律形式确保了以家庭承包为主的经营制度长期不变，同时赋予农民经营权流转的合法性。15年再加30年不变的承包期限，使农民获得了承包地相当长期限的稳定的承包权或占有权，加上合法的农业经营流转权(即产权的处分权)，农民拥有了承包地一定程度的所有者权能。稳定的土地产权，减少了制度的不确定性，稳定了人们对未来的预期，可提高农民对土地投入和保护土地的积极性，提高土地长期经营效率。

第三，取消农业税、各种政府收费和村集体提留。从九十年代到本世纪初，农民除了要向国家交纳农业税，承担农村教育、水利、道路和公共设施费用之外，还要承担县乡(镇)政府为追求政绩而进行的其他建设项目的集资收费。主要按承包地面积征收的各种税费，使农民土地的承包经营收益极低，甚至为负。因此，农民承包地和劳动的受益权都受到严重损害，极大地影响了农民农业经营的积极性，大量承包地被抛荒，既影响到国家粮食安全也加重了“三农”问题、导致干群冲突。为此，从2005年起国家逐步取消了农业税、基层政府收费和村集体提留，并进一步给农民农业生产提供补贴。受益权是产权或所有权界定的目的，农业税、费和集体提留的取消，使农民获得了包括所承包地所有权收益在内的全部受益权或实质性的土地所有者权益，土地集体所有制除了最终控制权外已没有实际经济意义；土地承包经营责任制中的承包者责任，除了土地保护外也没有了实质性的经济责任。对所有者没有经济义务且承包期限相当长的土地经营权和合法的经营权流转权，使没有土地所有权的土地承包者即农民个人拥有了土地所有者的全部土地产权权能。

3、小结：三十年农村土地产权改革成果。经过三十年的改革，农村集体土地产权的各项权能已基本转移到农户，农民的土地产权权能已基本完善，农民作为集体土地承包者拥有了土地产权的全部权能：承包地较长期的占有权，受限于农业经营的使用权或充分自主的农业经营权，包括土地所有者收益在内的完整的受益权，以及承包地经营权的流转权。目前农村土地集体所有的含义，更多的只是最终控制权意义上的。产权残缺、效率低下的土地集体产权的解体，土地产权权能向农民的转移和农民个

人土地产权权能的不断完善，提高了土地利用和农业经营效率。从集体生产到家庭生产，从联产承包到经营承包，再到对土地所有者经济义务即农业税费和集体提留的取消。使农民摆脱了不合理土地产权制度对农民人身权利的束缚，摆脱了传统体制对农民劳动和农村资本的限制。

四、迈向未来：新一轮农村土地产权制度改革

1、现行农村土地制度存在问题。目前为止，尽管农民已经拥有了承包地比较完全的产权权能，但是农村土地产权制度离有效率产权制度仍有相当距离。主要表现在承包期有限带来的农民土地产权不稳定和承包地处分权的有限性，农用地转为建设用地时农民土地权益受到损害，以及现行土地产权制度对农民人身权利的限制等三个方面。

尽管从1998年起承包期延长30年，但是承包期仍然有限的。有限的承包期，限制了农民土地产权的经济价值，不利于土地的保护和可持续利用。虽然2002年的《农村土地承包法》赋予了农民流转承包地经营权的权利，但有限的承包期限制了经营权流转的可能性和经营权流转的收益，经营权流转市场难以形成，从而使经营权流转权难以落实。农民宅基地产权，也存在类似的问题。其次，我国正处于工业化和城市化迅速发展阶段，每年都有大量农村土地转为建设用地。但现行土地制度下，农村土地转变为城市和工业建设用地时，由政府征用为国有土地后投入开发建设。由于按有关文件计算征地补偿费过低，农民就不能分享城市化和工业化发展带来的土地增值，更有相当部分缺乏非农产业就业能力的失地者难以获得有效的生存保障。同时，征地发生在政府与村集体之间，征地补偿费要经由集体之手才能分配到农民，难免存在征地补偿费的流失。征地补偿费与政府国有土地出让金的巨大差额，助长了政府的乱征地。土地是农民的命根，乱征地和过低的征地补偿费，使政府、开发商与农民、村集体与农民的利益冲突时有发生，严重影响到社会和谐与稳定。再次，土地产权与农民人身权利的制度安排密切关联。目前虽然有二亿左右农民进城打工，但土地承包经营权的流转却十分有限。这不仅与土地承包期短限制了经营权流转有关，更与现行城乡分隔的户籍制度和农民缺乏足够社会保障，使进城打工甚至定居的农民不敢贸然放弃土地经营权这一最后的生存保障，国家也因此不敢贸然扩大农民土地产权和鼓励农民行使承包地经营权的流转权有关。因此，农民有限的土地产权和人身权利，阻碍了土地资源的有效配置、农业产业化和规模化经营，致使城乡收入分配差距不断扩大，“三农问题”难以根本解决，进而影响社会经济的持续健康快速发展。

2、新一轮农村土地产权制度改革。经过三十年的改革开放，城市经济领域市场化改革已基本完成，通过城市经济领域的重大改革来推动经济快速发展的重大“利好”已基本出尽，未来经济持续快速发展只能依赖仍然有巨大改革空间的农村改革。因此，在总结三十年改革开放经验基础上，中央推出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(后文简称《决定》)。《决定》涉及农村改革与发展的各方面，但从产权经济学角度看最为关键的是农村土地产权改革及城乡一体化改革。

针对现行农村土地产权制度的问题，《决定》一是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系长久不变，按照有偿自愿原则允许农民以多种形式流转土地承包经营权；二是农地转变为建设用地的制度改革，缩小政府征地范围，完善政府征地补偿机制，允许农民通过多种方式参与非公益性项目的土地开发经营，农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益。承包关系的长久不变和允许农民多种形式流转经营权，使农民获得了接近于永佃权或所有权所应有的承包地长久占有权或控制权，农民对承包地的个人土地产权权能已相当完整。农地转为建设用地的制度改革，使农民在公益性征地中能得到更多经济补偿，在非公益性建设用地中能够保持其土地权益。获得社会经济发展带来的土地增值，农民个人的土地产权也因而更完整。

《决定》的根本目是推进城乡一体化。城乡一体化是中国未来社会经济发展的主要推动力，而农民个人土地产权的完善则是城乡一体化的重要保证和重要内容。长期以来，基于几千年农业社会的历史教训，人们对农民拥有完整土地产权，特别是拥有土地产权的自由处分权后，可能产生大量无地无业游民的后果十分担心。为了实现城乡一体化所进行的户籍制度和城乡社会保障二元化体制的改革，以及工业化和城市化带来的农村劳动力转移空间，则可充分消除这一担忧。农民拥有完整和有保障的土地产权，农民土地产权流转所获得的收益，可提高农民转向非农产业就业和到城市居住的经济能力。农民社会保障水平的提高和更多农民转变成市民，可大大提高消费与投资需求，给未来二、三十年社会经济快速健康发展和现代化水平的提高奠定坚实的基础。

五、结束语

改革开放以来农村土地产权制度的演变趋势，是改革低效率的土地集体所有制，重建以农民个人土地产权为基础的农村土地产权制度。三十年来以土地产权制度为核心的农村改革取得了巨大成就：解放了农村生产力，促进了农业产业化和农村现代化发展，促进了我国工业化和城市化及社会经济现代化进程。到目前为止，尽管农民以个人和集体形式拥有了农村土地(包括农业用地和建设用地)近乎全部的产权权能，但在法律上农村土地仍然为集体所有。未来的改革，将可能是还所有权于农民，建立和完善以农民个人所有为基础，权能完整和所有权主体多元化的土地产权制度。