中国环境执法的障碍与破解

黄锡生　王　江

摘要：当前，中国环境执法面临新的背景，环境执法的障碍也有新的变化。环境立法缺失情况严重。环境执法依据不足；环境执法体制缺陷明显，执法效益低下；环境执法机制不科学；环境执法地方性差异明显；环境执法监督机制不完善等构成了中国环境执法的主要障碍。应采取制定基本法层面的环境恢复和再生立法：弥补专项环境污染防治立法的空白；提升环境立法质量，注重立法的可操作性；健全环境执法机构，提高环境执法能力；加强环境法律监督，充分发挥环境监督的作用；配套环境执法的外部制度，降低环境执法成本等措施，破解当前环境执法的障碍。

关键词：环境执法；环境法；障碍；破解

中图分类号：D912.6文献标志码：A文章编号：1008－5831(2009)01－0081－04

环境执法，是指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员行使环境执法权的活动。全面建设小康社会需要环境法治的创新相配套，而环境执法一直是实现环境法治目标的难点。正因如此，“环境执法”也一直是学界研究的重点和热点。当前，中国环境执法障碍有了一些新的变化，破解环境执法障碍对于提升中国环境法实施的效益，促进环境法制的健全进程，切实保护环境、保障小康社会的实现具有重要意义。

一、当前中国环境执法所处的新背景

(一)环境法制逐步健全，环境执法成为新热点

通过近30年的努力，中国的环境法制建设取得了巨大的成绩，建立起了比较完备的环境法律体系。与此相对应，环境保护和资源开发工作也取得了长足的进步。但是，环境保护和资源开发、利用呈现出环境法制建设越来越健全，环境法实施效益依然低下，环境继续恶化、重大环境破坏和污染事故频发的局面。这种尴尬的局面已引起了学界和实践部门的反思。环境法学研究的热点和重点开始由“立法为主”向“立法与实施并重”转变。而环境执法是环境法实施的重要保障，所以，环境执法也成为学界和实践部门关注的重点和热点。从已有的研究成果看，学者们一般从执法体制、执法机制两方面去分析环境执法中存在的问题。具体从执法能力、执法机构设置、执法手段、执法监督等方面对环境执法问题展开研究。与此相呼应，实践部门也积极地进行了环境执法探索，近年来不断引起热议的“环境执法专项行动”、“环保风暴”、“环保问责”等就是典型代表。

(二)环境保护部的成立为环境执法体制改革提供了新契机

2008年3月国务院机构改革中将原来的国家环保总局升格为环境保护部。环境保护部的成立，提升了环境保护部门的行政级别，扩大了环境保护部门的权限，赋予了环境保护部门一定的决策权，使环境保护部门由原来单纯的执行部门向决策和执行部门转变。这次改革是实践部门破解环境执法障碍的重要举措，有利于进一步深化环境执法体制的改革，为地方各级环境保护行政体制改革提供了新的契机。

二、当前中国环境执法的主要障碍

(一)环境立法缺失情况严重，环境执法依据不足

1、环境恢复和再生立法缺失

2001年11月，在日本专门召开了一次“21世纪环境恢复与再生世纪国际研讨会”，来自10多个国家和地区的代表对环境恢复与再生的一系列问题进行了交流和探讨，在这个认知背景下，国外开始更加注重环境恢复和再生方面的环境立法。加拿大、美国和日本等国家在环境恢复和再生方面的立法走在世界的前列：1999年的《加拿大环境保护法》规定。加拿大政府的第一项具体职责就是“采取预防的和救济的措施，以保护、提高和恢复环境”；美国制定了以《资源保护和恢复法》、《露天采矿控制和复垦法》等为代表的一系列环境恢复和再生立法，对环境的恢复和再生作出了许多具体的规定；日本制定了《农业用地土壤污染防治法》，要求各级地方政府在土地利用规划中应包含采取具体措施以恢复被污染的农业用地土壤的内容。

受此影响，进入21世纪以来，中国环境立法理论研究层面也开始研究环境恢复和再生方面的立法。经过近10年的发展，环境恢复和再生立法方面的立法仍然缺失明显。具体表现在以下几个方面：其一，环境立法中关于环境恢复和再生方面的规定零乱，散见于一些单项的环境立法中。其二，环境恢复和再生规定还只停留在宣示性的层面上，可操作性不强。在恢复主体、恢复责任、再生能力培养、环境标准、恢复专项资金的监管等方面都没有可供操作的具体规定。其三，环境恢复和再生立法层级低下，现行环境恢复和再生方面的立法还停留在地方立法的层面，缺乏国家层面的环境恢复和再生立法，没有形成“高—低”搭配的环境恢复和再生立法体系。其四，环境恢复和再生方面的立法在进度上不协调。土壤污染和水污染的恢复以及矿区生态环境再生等方面的立法远远领先于大气、固体废弃物污染恢复以及其他区域生态环境再生方面的立法。环境恢复和再生方面立法的缺失导致环境恢复和再生实践处于“无法可依”的境地。

2、单项环境污染防治立法缺失

除开《环境保护法》外，对水、海洋、大气、噪声等污染尽管已经制定了专门的单项立法，各级地方政府也基本上制定了与单项污染防治立法相配套的法规和规章，但是，在单项污染防治立法上仍然有缺失。以土壤污染立法为例，目前，中国土壤污染防治的法律规定主要体现在《环境保护法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》《土地管理法》、《农业法》和《基本农田保护条例》等法律、法规中，并没有专项的土壤污染法治法。同样，电磁污染、震动污染、能量污染以及有毒有害物质污染等立法也基本处于缺失状态。虽然学术界对土壤污染防治、电磁污染、震动污染、能量污染以及有毒有害物质污染防治的立法已经展开了讨论，但是，制定相关的专项防治立法还需要一段时间。

3、环境立法质量存在瑕疵。可操作性不强

环境立法质量，是指环境法律适应环境与资源保护工作的实际需要与现实可能，并便于实施的状况。环境立法质量不高，导致大量环境法不具备良法的品格，既影响到社会主体的守法，也直接地影响着环境法实施。环境法立法质量不高，主要表现在以下几个方面：其一，缺乏基本法层面的环境立法。现行《环境保护法》规定的内容滞后于中国的法制发展进程，也无法指导环境保护和资源开发、利用实践。其二，环境立法回避重大问题。环境立法应关注社会实践，着眼于满足环境保护和资源开发、利用的实践需要。但是，现实中多部门立法的情况普遍存在，各个部门为了维护本部门的利益，在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，使制定出来的环境法规往往因回避了重大问题而“无用”。其三，环境立法中污染标准立法不完备。例如，《环境噪声污染防治法》第2条规定：“……本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》和《中华人民

共和国工业企业厂界噪声标准》中规定了在各区域范围内各个时间段噪声污染的标准。这些规定存在缺陷：其一，没有规定城市边沿区域和城镇区域的噪声污染标准。其二，将“超过国家规定的环境噪声排放标准”和“干扰他人正常生活、工作和学习”作为认定噪声污染的要件不合理。没有规定没有超出环境噪声排放标准，但又确实给他人的正常生活带来不利影响的声音是否属于噪声。

(二)环境执法体制缺陷明显，执法效益低下

纵向的机构设置和横向的权力配置是环境执法体制的主要内容。而其中最为关键的是执法主体及其权力的配置和环境执法监督。中国的执法主体主要包括两类：一类是统一监督管理机关，如负责全国环保工作的国务院环境保护行政主管部门和负责本辖区环保工作的县级以上地方各级人民政府环保行政主管部门；另一类是部门监督管理机关，如土地、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门。中国当前环境执法体制缺陷主要体现在环境执法机构的纵向设置及其职权的配置上。

从环境执法机构的纵向设置看，环境执法体制缺陷主要体现在以下两个方面：其一，国家层面的环境保护部具有“决策权”，地方各级环保部门并没有“决策权”，在地方宏观发展规划和政策制定中缺乏话语权。其二，乡、镇一级的基层环保机构缺失，广大农村地区的环境保护工作处于空白状态。

从环境执法权的横向配置看，中国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制。在众多的环境执法主体中，环保部门的环境执法在整个环境执法中居于主导性地位，各业务部门的环境执法和社会组织的环境执法居于次要地位。在实际的环境执法工作中，多头执法的弊端非常突出：由于权、责不清，政出多头，环境重复执法、执法“盲区”、互相推委等不良现象层出不穷，严重地制约了环境执法效益的提升，阻碍了环境法实施。就具体的执法权力而言，环保部门既要行使审批权、验收权、许可权、收费权、检查权、处罚权等环保执法权，还要对土地、林业、海洋等其他业务部门的环境执法进行协调、监督。而各个部门在行政级别上是平级关系，导致环保部门对其他业务部门的协调、监督难以实现。

(三)环境执法机制不科学

环境执法是行政执法机关行使执法权。干预环境保护的行政活动。环境执法活动中经济利益和环境利益，环保部门利益与其他政府部门利益，区域之间利益，上下级政府之间的利益存在冲突。只有科学的环境执法机制，才能协调好各种利益之间的冲突。只有有效地协调好各种利益，才能促使环境执法取得理想的效果。而当前中国环境执法机制不科学，执法不能的情况相当普遍。

当前，中国环境执法停留在单纯的“行政干预”阶段。这种执法理念背离了法治理念，脱离了中国的环境保护实践和市场经济发展的实践。环境执法“过度”、“过细”的情况普遍存在。环境执法涉及到社会生活的各个方面，环境执法不仅是行政执法问题，也是国家进行宏观经济调控的重要活动。环境执法理念应紧跟社会经济发展的实践。与此相适应，环境执法应由单纯的“行政干预”向“法制干预”转变，在宏观、中观和微观三个层面协调进行。

从执法手段看，现行环境执法手段以行政审批、行政许可、行政处罚为主。虽然手段多样，但都属于行政手段。而且，环保部门的强制执行权限极其有限，且均属于间接强制。从环境执法效果看，单纯采用环境行政手段进行环境执法也确实取得了巨大的成绩。但是，环境执法手段的单一也限制了环境执法效益的提升。应引入“经济刺激”机制和“社会评价”机制，采用包括：税收减免、税收抵扣、融资便利、环保保证金提取与奖励、出口补贴、环境信用评估等手段，进行环境综合执法。另外，环境执法人员整体素质不高，环境执法能力不足也促成了环境执法不能。环境执法人员中有相当一部分人缺乏环境法律专业知识或者不具备环保专业技术知识，缺乏环境管理实践经验，因而在履行法定职责时，由于知识业务水平所限，执法不当、执法有误、执法不到位的情况时有发生。

(四)环境执法的地方性差异比较明显

经济的发展和环境的保护是一对矛盾。各个地方经济发展水平的差异、产业结构的差异、地方政府环保意识的差异、具体环境样态的差别都会对地方的环境法执法带来执法偏差。中国允许一定层级的地方政府根据地方的实际情况制定灵活的地方性环保标准、排污标准等环境法律、法规和地方性法规。这种做法从短期来看是有利的，但是，从法治的角度、从发展的角度、从环境法实施的角度来看是不利的。近年来，一些地方政府或所属部门为追求地方局部经济利益，违背国家的法律、法规，利用行政权力采取多种手段或明或暗地降低环保门槛，对企业实行特殊保护，以“企业安静日”、“挂牌保护”等方式限制环境执法，地方保护主义严重。地方环保行政主管部门在执法的过程中，也常常受制于地方行政领导的干涉，往往为了经济利益而忽视了环境利益，致使一些重污染项目得以顺利上马，环境违法企业得不到查处，环境违法行为得不到及时纠正。环境执法的地方性差异阻碍了地方环境执法效益的提升，从而成为环境执法的障碍。

(五)环境执法监督体制不完善

孟德斯鸠曾说“一切有权力的人都容易滥用权力，因而必须设定防范的途径，来遏止权力可能会对人民所造成的危害”。当前，中国的环境执法监督机制不完善的情况仍然比较严重。环境执法监督。是指国家机关、组织和人民群众对环境执法活动的合法性所进行的监察与督促。环境执法监督体系可以分为国家监督和社会监督两大体系，国家监督如国家权力机关、行政机关、司法机关等的监督；社会监督如政党、社会团体、新闻舆论、公众等的监督。中国的环境执法监督没有发挥应有的作用：一方面，环境执法监管机关的职能没有得到充分地发挥，导致“主体在位而职权失位”的奇特现象。另一方面。没有充分调动社会监督的积极性，没有形成全社会共同监督，公众参与，形成合力的机制。

三、当前环境执法障碍的破解

(一)弥补环境立法缺失，消解立法层面障碍

1、制定基本法层面的环境恢复和再生立法

笔者认为，制定基本法层面的环境恢复和再生立法有三种模式可供选择。一是在即将修订的《环境保护法》中设专章，将环境恢复和再生的内容纳入其中。二是制定单独的《环境恢复基本法》和《环境再生促进法》，并在这两个基本法指导下，制定一系列的环境恢复和再生方面的具体法律、法规和规章。三是在《环境保护法》中仅对“环境恢复”和“环境再生”做宣示性的规定，再制定具体的专门性法律、法规和规章。从保持环境保护法体系健全和完整、节省操作成本、促进环境恢复和再生等方面考虑，笔者认为第三种路径是最佳选择。

2、弥补专项环境污染防治立法的空白

对于绝大多数的环境污染都有专门的污染防治立法，一些缺失的立法也已经提上起草日程。但是，