新形势下农村义务教育的转型:从普及数量到提高质量

赵凌宙

摘要：农村义务教育的质量是提高整个义务教育质量的关键。当前，在国家大力发展农村义务教育的新形势下，我们要针对农村义务教育整体质量亟待提高的现状，遵循建设、构建新农村和谐社会的一系列方针政策，探究提高农村义务教育质量和水平的发展必要性和可能性，通过加强管理、优化教育资源配置、提高教师素质等途径，在受教育人数达标的基础上，又好又快地提高农村义务教育质量。

关键词：新形势；农村义务教育；普及数量；提高质量

中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文童编号：1009-010X(2009)12-0004-04

义务教育是整个教育体系的基石，农村义务教育在整个教育事业中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。从目前世界上大多数发达国家义务教育走过的历程来看，义务教育关注的重点将逐步由数量向质量转变。我国有13亿人口，8亿在农村，在2亿的中小学生中，有1.6亿多学生生活在县镇和农村。因此，农村义务教育的质量关系到我国基础教育事业发展的大局。自从1986年国家颁布《义务教育法》以来，经过20多年的努力，农村义务教育事业取得了长足发展，截止2007年底，我国义务教育人口普及率达到99％，让所有农村孩子有学上这个目标已经基本实现。但是仅有数量的指标并不能说明教育质量的状况，缺乏良好质量的数量或质量不高的数量即便不使数量的存在失去意义，也一定会使数量的意义大打折扣或受到严重影响。“数量的维持与增长也需要质量做支持，没有质量的数量也不可能长久”。当前农村义务教育正面临着由一定历史阶段的普及外延转向新时期的提升内涵的新形势和新任务，这是我国教育事业走向新阶段发展方式上的一种转型，转型的目标是促进农村义务教育实现又好又快发展。在新形势下，实现这种转型具有现实的迫切性和必要性。

一、农村义务教育从普及数量到提高教育质量的发展必要性

1，提高农村义务教育质量符合新农村建设的要求。

当前，“教育承担着教育人、培养人的重任，教育应义不容辞地为新农村建设服务；教育是重要的社会事业，是新农村建设的重要组成部分”。

2，建设和谐社会需要保障教育公平，提高农村义务教育质量是实现教育公平的核心。

教育公平是社会公平的基石，而社会公平又是社会和谐的基础。构建和谐社会需要以促进社会公平为出发点，当前社会不公平现象主要集中在民生领域，其中尤其以教育不公平引发的矛盾最为突出。在普及九年义务教育的过程中，社会公众的意识和判断力更倾向于“有学上、有书读”“上得起学”就是教育公平，而“义务教育公平性的质量维度的考量似乎没有得到应有的重视，或者遭遇到一种难以言喻甚至无能为力的尴尬”。“促进教育公平关键在于提高农村义务教育质量，义务教育的公平性需要有教育教学质量的考量”。在知识经济时代，仅仅获得基本的受教育权利只代表获得有质量教育的潜在可能性，农村学生和农村家庭仍需要公平机制来保证潜在的可能性转化为现实的可能性。提高农村义务教育质量能通过促进教育质量公平这个民生跳板达到教育全面公平，进而确保社会公平和社会和谐；再者，实现城乡义务教育均衡发展也必须提高农村义务教育质量。教育均衡发展包括外延均衡发展和内涵均衡发展，外延上的均衡是形式上的均衡，这种均衡可以通过法律规定、政策保障和持续投入就得到解决。但是需要注意到，城乡中小学之间的软实力还存在着巨大“鸿沟”，换而言之，城乡中小学之间的办学质量和教学质量依旧存在着差距，要消弭这个“鸿沟”和差距，就必须要求农村义务教育突破形式公平，提高办学和教学质量，把教育发展目标从数量的扩展转到质量的提升，从外延的扩展转向内涵的发展，从形式的公平达到实质的公平。

3，基础教育改革的关键是提高农村义务教育质量。

农村基础教育改革的进度和效果关乎整个教育改革的进程和步伐。长期以来，广大农村地区都是基础教育改革的薄弱地区，相对于城镇基础教育改革的前瞻性和及时性，农村基础教育改革的动作往往显得迟缓甚至停滞。我国经历了从教育体制改革到教育经费改革的一系列横向改革和从素质教育到新课程改革的一系列纵向改革，农村学校在这些改革面前显得“心有余而力不足”，如果不重视、不研究、不解决这些问题，最终必然延缓、损害新课程改革的进程，影响我国基础教育事业的发展。

二、提高农村义务教育质量的现实可能性

1，我国农村义务教育普及取得了突出成就，农村的学龄人口数量呈减少趋势，生师比逐渐降低。

截止到2007年底，实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3022个(含其他县级行政区划单位205个)，占全国总县数的98.5％，两基人口覆盖率达到99％。义务教育普及的广泛性和全面性，特别是农村义务教育和西部地区“两基”攻坚计划的实施为农村义务教育走上提高质量的道路奠定了重要基础。农村学龄人口逐年减少，据教育部统计，到2006年，农村小学在校生数为6676.1万人，较2002年的8147.7万人减少了1465.6万人，年均减少293.1万人；农村初中在校生数为2563.7万人，较2002年的3108.8万人减少了545.1万人，年均减少109.03万人。据2008年教育部发布的《2007年全国教育事业发展统计公报》数据显示，义务教育阶段的生师比也在不断降低，这种学龄人口持续下降和生师比降低的客观情况，为当前国家集中财力、物力和人力办好优质教育，提高基础教育质量，将义务教育的外延普及转到内涵提升提供了可能性。

2，提高义务教育质量的必要物质前提已经基本得到解决。

国家出台政策，化解农村“普九”遗留债务问题，保障了农村义务教育的持续循环发展，义务教育经费保障新机制的全面实施和“两免一补”政策的推进以及教育公平政策的贯彻，使更多优质教育资源分配到农村地区，进一步化解了掣肘农村义务教育质量提高的资源紧张问题，形成了“领导重视农村‘两基、政策倾斜农村‘两基、投入保证农村‘两基、舆论导向农村‘两基”的良好局面，农村中小学的办学条件、办学手段得到极大改善。这些物质条件的改善，已经允许我们把办学精力由解决学校生存危机转到提高办学水平和教育质量上来。

3，免费师范生教育的实施为农村义务教育提供了人才保障。

2007年教育部开始在部直属师范大学实行师范生免费教育，这是继中央建立义务教育经费保障机制之后，促进教育发展和教育公平所采取的又一项重大战略举措。当前我国教育进入全面提高质量的阶段，提高教育质量，关键是提高教师质量。教师工作将成为今后一个时期教育改革发展的重点。实施师范生免费教育这一重大举措，着眼点在于教师教育改革，促进中小学教师队伍建设，改变目前义务教育阶段教师素质参差不齐的现状，为义务教育师资队伍输入和储备“新鲜血液”，尤其是为不断充实

农村中小学一线教师队伍提供了保障，这一举措还可进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业。

三、提高农村义务教育质量的几点策略

改变农村义务教育整体质量不高的状况，既需要政策关照、政府作为，也需要义务教育阶段各有关管理部门的努力，还离不开学校和教师的努力。这可以从宏观、中观、微观三个层面着手。

1，深化农村义务教育经费保障机制改革，完善教育公共财政体系。

(1)农村义务教育经费保障新机制的实施是义务教育发展史上具有里程碑意义的改革。实施两年多来，明确了中央和地方各级政府教育财政支出责任，确保了“三个增长”要求资金和地方配套资金及时、足额到位，取得了良好的效果。下一步，农村地区特别是边远落后农村仍需遵循新机制规定的教育经费“省级统筹”、管理“以县为主”的要求深化改革，将新机制确立的各项措施“无偏差、无折扣”地落实到位。对边远贫穷落后地区，由于历史欠债较多、时间较长，国家更需进一步完善教育公共财政体系，加大财政转移力度，扩展财政补贴范围，使农村义务教育能在健康平稳运行下驶入高质量发展的“快车道”。

(2)建立健全农村中小学义务教育经费预算和管理制度。省级教育行政部门应建立义务教育经费预算制度，县级教育管理部门和“以县为主”管理下的农村中小学应在此基础上建立自己的预算制度，即将农村中小学的一切收支由县级教育行政部门汇总审定后统一编入财政总预算，总预算应经县级人民代表大会批准后执行。县级教育行政部门应大力推进农村中小学财务公开制度，以保证学校的每笔开支有来源、有根据、有保障、有效益、有监督。增强资金使用的透明度，坚决杜绝挤占、截留、挪用教育经费现象的发生；加强对农村中小学财务工作的统一、规范管理，严格按照预算安排、支付各项开支㈣，以确保义务教育经费“好钢用在刀刃上”，为提高农村义务教育质量提供保障。

2，各级教育行政部门和教育管理者要尽职尽责，科学管理。

(1)各级教育行政部门要深入领会和贯彻新修订的《义务教育法》精神，制定基于本区域情况的地方政策，规划本地区教育事业发展，加快农村义务教育管理体制改革步伐，结合区划调整、城镇化进程等因素，在学校布局、学校规模、班容量设计等方面科学统筹，在教师队伍建设、教师交流培训机制、师资分配制度等方面系统规划，在学校建设和学校管理上因地制宜，在建立城乡义务教育资源共享机制上大胆创新，在义务教育均衡发展的过程中聚集更多优势资源，办高质量的义务教育。

(2)教育行政和管理部门要建立义务教育质量测控、监督体系。国家应通过教育质量监测体系，以规范化的教育质量报告制度，向社会公布义务教育质量监测年度报告。这种常规化、以科学的学习质量监测和分析研究为基础的教育质量报告机制能够保障公众对教育质量的知情权，并有效地引导正确的教育质量观。从中央政府到地方政府都要进一步加强对教育教学工作的督导评估，既要强调“督政”更要强化“督学”，要对学校教学质量、学生学习质量等方面开展督导；教育督导要常态化、持续化、去形式化；要健全和完善农村中小学校教学质量督导评估制度，根据“质”和“量”评价指标的达标状况。

3，加强农村教师队伍建设，切实提高教师素质。

教师问题是影响教育质量的重要因素，因此必须优化教师队伍结构，提高教师队伍质量。

(1)提高教师的社会地位，要重在提高农村教师的职业吸引力。教师是学校教育的主导因素，要充分调动农村教师的教学积极性，就必须大力提高他们的社会地位。因此，一定要以新农村建设为契机，切实落实《义务教育法》第三十一条“完善农村教师工资经费保障机制”的要求，着力提高农村教师福利待遇，改善农村教师工作条件，使农村教师有更多的专业发展机会和更好的工作环境，进而提高农村教师的职业吸引力，确保在与城镇中小学的人才竞争中能吸引优秀人才到农村从事教育工作。

(2)建立农村教师准入制度和评价体系，加强农村教师流动管理。在实行教师聘任制的基础上建立农村教师准入制度，针对当前农村中小学教师犯罪和体罚学生频出的现象，要从严把住教师“人口关”，不仅考察教师的身体素质和业务水平、职业胜任能力等基本状况，更要注重职业道德、职业忠诚度、心理素质等方面的考评。对当前在岗农村中小学教师，要以合村并镇为切入点，对所有教师进行重新审核，让优秀教师从事一线教学，对于年龄偏大、知识老化、素质较差的教师可安排其退出一线教学或者从事辅助性工作或者劝退，从而达到优化和净化农村教师队伍，提高农村教师整体素质的目的。加强农村教师流动管理，不但要在教师“入口关”上把关，也要在教师流动的“出口关”上把关，确保教师能“扎得住根，稳得住心”，一心一意从事农村义务教育工作。

(3)规范农村教师交流培训制度，提高农村师资质量。农村地区教育资源匮乏，农村教师信息闭塞，接受培训的机会少之又少，其教育理念、教学方式都与城市的教师有很大差距。因此，各级政府要大力开发并充分利用国内外教育援助项目，加强对农村校长和教师的培训。农村中小学教师要抓住城乡教师交流和公开课评比的机会，提高自身教学水平，县级教育行政部门要在教师继续教育政策方面给农村教师以政策倾斜，免除教师离岗、脱产学习的后顾之忧。按照教育资源社会共享的要求，结合教师聘任制度和支教制度，把培训农村教师工作列入城市中小学校的职责范围，例如为农村教师提供免费培训，增加教师培训名额，扩大教师培训范围等。对农村教师进行培训，需充分发挥城市中小学校的示范作用，既要切实提升教师的新教育理念认识水平，又要切合农村的教育实际，注重教师教育教学素质的提高，优化教师的实际教学效果，从而切实、有效地提高农村学校教育教学质量。

(4)重新确定农村教师编制标准。2001年国家发布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中规定，城市、县镇和农村学生与教职工的比例，在初中阶段，分别为13.5：1、16：1和18：1；在小学阶段，分别为19：1、21：1和23：1。长期以来，义务教育领域的教师数量都按这个标准配置。在当时的历史条件下，这符合农村学龄人口多、群众求学热情高的局面。但从理论上讲，这种教师编制标准是没有根据的；从当前实际情况来看，更缺乏合理性。随着农村学龄人口的减少和义务教育均衡发展政策的实施，农村教师编制标准应根据农村教育实际重新确定，从政策上保证农村学校有充足的教师。

(5)均衡配置教师资源。在当前“以县为主”的义务教育管理体制下，掌握县域教育人事权的县级政府部门，要本着均衡配置教师资源的原则，在新聘教师分配和在岗教师调整时适度照顾农村学校，并采取行之有效且无损优秀教师积极性的办法，让他们愿意、安心在农村学校工作，最终实现均衡配置农村师资的目标，缩小城乡义务教育师资质量差距。

4，大力推进基础教育改革，建立城乡义务教育优质资源共享机制。

(1)提高农村义务教育质量，至为重要的是继续深化农村基础教育课程改革。农村学校需要按照实施素质教育的要求，均衡、综合、多样化地开设旨在促进全体学生全面发展的课程，真正让德育、智育、体育、美育、劳动技术教育和现代信息教育等有机结合，融为一体，借基础教育课程改革的东风，转变教育教学方法，优化教学手段，建立符合课改理念的人才培养模式，开创农村义务教育的新局面。

(2)实施资源共享策略，改善农村教育资源缺乏的状况。城乡教育资源差距不可能在短期内解决。现在，当务之急是不要继续拉大这种差距，积极创造条件逐步缩小差距㈣，保障城乡学生“同在一片蓝天下，共享优质教育资源”。教育行政管理部门应通过行政干预，打破城镇学校优质教育资源垄断和“校际保护”现象：城镇优质教育资源应支援农村，农村特色教育资源也要无偿提供给城镇学校；开展城乡中小学教师轮换交流教学，破除农村教师“一本教案教几届学生”的落后教学模式；农村学校应借鉴城镇学校的教学方法，城镇中小学也要汲取农村学校的教学经验；在符合“教学大纲”或“课程标准”要求的前提下，城镇学生可以到农村学校插班学习、参与农业社会实践，农村学生也可以到城镇学校学习，体验城镇学校校园文化和德育氛围，城乡中小学之间可以结成帮扶对子，互相支持，互通有无；还可以运用多媒体教学工具等现代化教学手段广泛引进先进教学资源，实现城乡共享，教育行政部门要当好“媒人”，在城乡中小学之间“牵线搭桥”，建立能使这种资源长期共享和交流的保障机制，避免流于形式、浅尝辄止，以切实促进城乡教育的优势互补，共同提高。

总之，必须实现农村基础教育质量全面的、大幅度的提高，我们的国民教学才可以真正达到提高民族文化素质的要求。

责任编辑韩立鹏