粮食直补制度的缺陷与粮农收入直补法律制度的构建

李 亮

摘要：我国粮食直补制度实施以来作用不大，问题不少，亟须进行制度重构。各种完善该制度的建议虽不无道理，但未解决根本问题。因此，必须对该制度进行转型，从而建立我国的粮农收入直补制度。

关键词：粮食直补；粮农收入直补；转型

中图分类号：DF413文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)03-0101-05

自2002年开始粮食补贴方式改革试点以来，我国逐步建立了对种粮农民直接补贴(通称粮食直补)制度。该制度虽有一定积极效应，但问题更多。为使我国有限的支农财政资源得以充分利用，必须重新进行制度设计。

一、我国粮食直补制度的效应与问题所在

粮食直补制度实施以来产生了一些积极效应，一定程度上对粮食增产、粮农增收和提高农民种粮积极性等有所帮助，学者们对此已做了充分肯定。有鉴于此，本文只对正面效应简单提及，而将更多关注放在该制度所存在的问题上。

(一)效应

1、粮食直补有助于农民增收但贡献甚微

根据我们对河南、河北、山东等地的调查，粮食直补金额平均占纯种粮农民每年收入的比例在0.4％到1％之间。如果考虑部分农民存在兼业状况，这一比例则更低。同时，即使是这一极少的增收效果，也更多地依赖于农资综合直补和最低收购价两项制度：前者一定程度上抵销了农业生产资料价格上涨带来的成本增加，而后者保证了粮食增产后价格不会大幅降低造成农民收入锐减。由此可见，粮食直补对农民收入增加的作用极小。

2、粮食直补一定程度上提高了农民的种粮积极性，进而有助于粮食增产，但不足以形成持续动力

农民种粮积极性有所提高，粮食也一定程度上得以增产，但这种效应亦非粮食直补制度一己之功。因为2004年以来连续5年的粮食增产首先是恢复性增长；其次是农资综合直补、最低收购价、农业税免除以及其他国家财政支持三农等多项政策措施的综合作用；再次，农民种粮积极性提高的原因主要在于粮食直补制度所体现出的国家对农民和农业的一种极大关注所产生的精神激励，但这种激励只可能短期内有效。

(二)我国现行粮食直接补贴制度的问题所在

我国现行粮食直补制度在运行过程中逐渐暴露出了一些问题，其中既有制度目标和构建工具等宏观方面的缺陷，也有具体操作上的微观性问题。

1.宏观性问题

(1)目标难以兼顾

粮食直补制度的目标是“提高粮食产量”和“增加粮农收入”。但是粮食增产和粮农增收本身存在着矛盾和冲突，根本无法兼顾。因为当粮食大幅增产时，粮食供求关系的刚性规律将导致粮食市场价格下降，这给农民造成的收入减少将会远远大于政府可能提供的任何粮食直补水平，农民种粮的收入损失通过粮食直补制度根本无法弥补，谷贱伤农的悲剧将会重演。此时，如果一定要增加哪怕只是维持农民的收入水平，就必须借助于其他收入支持制度。2004年国家启动最低价收购制度正说明了这一点。

(2)政策至上、法律弱化

新中国成立以来，农业发展和农村改革过程中一直存在政策至上、法律弱化的问题。即使在依法治国的理念已经提出多年的今天，农业领域政策主导的顽症丝毫不见松动。粮食直补制度亦莫能例外。

目前我国粮食直补制度主要根据2004年以来的五个中央“一号文件”和财政部等部委以及省市县政府或涉农部门的规章或通知、公告、办法、意见和实施方案等规范性文件建立。在这些文件中，我们很难找到这一制度所应该具有的法律法规等上位法的支撑，直接的法律或法规渊源更是欠缺。我们认为，粮食直补制度的法律根据应该是我国的《农业法》和《预算法》以及《预算法实施条例》。因为粮食直补制度属于2002年我国《农业法》第37条第1款之规定“国家建立和完善农业支持保护体系……”中农业支持保护体系的组成部分。此外，根据《粮食风险基金管理暂行办法》第7条，粮食风险基金列入同级财政预算并在预算中增设该科目。但除个别省份外，相关地方性立法或部门规章在序言部分总是出现“为贯彻落实中共中央国务院一号文件的精神，特制定”(一号文件的具体年份和文件名则有区别)的字眼，其法律依据则付之阙如，个中原因只能是政策至上的习惯性思维。

可以说，决策部门、执行部门以及农民目前对农业政策都已形成了绝对的心理依赖。但这种依赖让我们极为担心：即使党和国家的农业政策实质上没有变化，但如果过两年中共中央和国务院的一号文件不再与农业和农村发展、农民利益保护有关，农民(也包括农业投资者)会不会以为“政策要变”，从而激发一些短期行为?地方政府对三农问题的重视程度会不会因此而减弱?若果真如此，农业、农民和农村将永无翻身之时!

(3)主销区与主产区间的利益冲突问题

粮食直补制度所需资金来源于粮食风险基金。由于各地粮食风险基金的不平衡，各地粮食直补的标准存在很大差别，粮食主销区与主产区之间尤甚。

造成这种主销区和主产区之间利益关系极不协调的关键原因有两个：其一，产销区粮食直补所需资金单一来源于粮食风险基金。根据《粮食流通管理条例》第27条第1款规定：“粮食风险基金主要用于对种粮农民直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等。”根据财政部2004年75号文，后二者的主要范围包括“省级粮油储备的利息费用补贴、政策性挂账的利息补贴、粮改前保护价收购粮食补贴的利息费用以及对国有粮食购销企业分流人员的补助等”。目前大部分主产区的粮食风险基金均入不敷出，再加上主产区农民数量和粮食规模远大于主销区，最终发放到农民手中则寥寥无几。然而主销区往往是政府财政能力充足的经济发达省份，它们给予农民的粮食直补标准远高于主产区也就不足为奇了。其二，粮食省长负责制。该制度要求，省级政府要负全省粮食总量平衡之责。众所周知，主销区粮食缺口大，供需矛盾突出，因此在这一制度的刚性约束下，粮食主销区政府借助于本地雄厚的财政能力拔高粮食直补标准，力争本辖区的粮食生产和供应实现一定程度的自给率。

粮食主产区与主销区利益不平衡所造成的不利影响有三：

其一，我国粮食直补资金投入效率不高。这表现为部分省份直补资金的无效率和多数省份粮食直补资金处于规模效率递减的阶段。

其二，主产区农民所获粮食直补数额与其对国家粮食增产贡献程度不成正比，差异明显的直接补贴标准容易使主产区农民对该制度的公平性产生不满。

其三，主销区过高的补贴标准会过度刺激有些地方原本不一定具有比较优势的粮食生产，不利于地区分工和专业化生产的发展。因为过高的补贴不仅直接诱导了农民增加对粮食生产的要素投入，而且还改变了粮食与其他经济作物甚至是环境补贴项目的比较利益，结果出现局部地区的农民砍树毁林来扩大粮食的种植面积。

2、微观性缺陷

(1)补贴依据不统一

粮食直补的补贴依据主要有农业税计税面积、计税常产、粮食实际种植面积和生产者出售商品粮的数量等四种，

各地有所不同。其中，粮食主产省份以按照实际种植面积进行补贴居多，但部分粮食主产省仍以计税面积为依据。各地粮食直补的补贴依据不统一造成了我国粮食直补支出在WTO规则下进行定性的困难。

粮食直补制度若按计税面积和计税常产补贴，则因为这种补贴与农民当期和今后粮食生产不挂钩，所以可归类于WTO《农业协定》规定的绿箱支持措施；但多数省份是按粮食实际种植面积补贴，因此应将其归入黄箱支持范围。根据WTO《农业协定》第18条，各成员有义务向WTO通报其农业国内支持承诺的执行情况，以便WTO农业委员会进行审议。通报内容则是各成员的各类农业国内支持支出，包括绿箱措施、黄箱措施、发展性支持措施的分项支出和总支出。由于我国补贴依据不统一，在向WTO农业委员会进行通报时将面临有关支持措施如何定性和归类的困难。

(2)不利于土地流转

经济学研究表明，农业发展受边际收益递减规律制约，农业要想充分发展，必须尽可能地降低农民数量，扩大农业生产单位规模，实现规模效益。然而，粮食直补虽名为“对种粮农民直接补贴”，但财政部文件要求和各地实践中大多以土地(粮食实际种植面积)为补贴对象，不少农民的惜地心理因此增强，一些地方甚至出现争地纠纷，使土地经营权流转难度加大，不利于种粮大户的形成和一定范围内规模经营的实现，终将不利于我国农业的发展。

(3)运行成本高

我国农户具有数量多、种植种类多和生产规模小等特点，如根据财政部59号文要求原则上按实际种植面积补贴很难避免乡、村和农户的合谋欺诈，对此进行核实和监督的成本很高，致使粮食直补在一定程度上难以和实际种粮面积挂钩。但若每年都经过丈量、申报、张榜公布、复核、再公布，然后发放补贴，则必然大幅增加政策的执行成本。因为根据财政部文件，粮食直补所需工作经费主要由地方财政承担。考虑到粮食主产省份大多是工业小省和财政穷省，如果直接补贴与实际种植面积有关，将不可避免地增加了相关省份的财政压力。

二、我国粮食直补制度的转型

既然现行粮食直补制度难以实现其既定目标且在实践中产生了不少问题，那么留给我们的只有三种选择：其一，取消该制度；其二，完善该制度，从粮食增产和粮农增收中择一作为其目标；其三，对该制度进行转型。

选择一明显不具有现实可能性，原因在于取消粮食直补制度将使得农民这几年对惠农政策刚刚形成的良好心理预期遭受严重打击，也会严重影响我国农业发展好不容易建立起来的有利环境。

选择二，为实现现行粮食直补制度充分服务于粮食增产或粮农增收的目标，学者们提出了不少改进和完善的建议。其中，主张粮食直补制度服务于粮食增产目标的学者建议粮食直补采用阶梯补贴和分阶段补贴方法，分别补贴种粮大户和产粮大县。但我们认为这些建议亦不可行。首先，取消对规模小的种粮农户和部分非主产县的粮食直补，会产生与选择一相同的后果；其次，粮食直补制度无论怎样设计，都难以实现粮食增产的目标。原因有二：其一，因为粮食等基本农产品的供求缺乏弹性，加上技术进步以及恩格尔系数的作用，供应的增长快于需求，必然导致粮食价格持续下降。如此一来，不仅小农户将会受到冲击，如无其他制度弥补粮价降低的后果，种粮大户的种粮积极性也将受到打击。其二，在既定技术和土地制度的前提下，促进粮食增产主要依靠农民种粮积极性的提高。经济学常识告诉我们，影响农民种粮积极性的关键因素在于种粮净收益的多少，而不是其他。而种粮净收益则主要取决于粮食价格(市场价格的初次补偿能力和国家粮食价格支持的二次补偿能力)以及农业生产成本的高低。然而，目前的粮食直补制度无法从这两个方面对种粮农民形成正向激励。国家在粮食直补制度之后又启动最低价收购(粮食价格支持)和农资综合直补(生产成本补偿)制度也正是由于这个原因。至于促进粮农增收的目标，靠完善粮食直补制度亦无法实现。因为我国财政能力十分有限，普惠性质的毛毛雨式的粮食直补占粮农家庭收入的比例极低，这一点已如前述。此处不赘。

有鉴于此，我们认为必须对该制度进行转型，即将对种粮农民的直接补贴——粮食直补制度转型为对种粮农民的直接收入补贴——粮农收入直补制度，并将其定位为与粮食生产脱钩的对粮农的固定化最低收入支持制度。理由如下：

1、脱钩收入支持制度是WTO主要成员农业国内支持制度的发展方向

WTO承认政府对农业进行干预的合法需要，但通过设置不同的规则促进和鼓励成员方政府尽可能选择对生产和贸易具有最小或没有扭曲作用的干预措施。脱钩收入支持制度即为WTO所认可的一种农业国内支持制度。由于脱钩收人支持制度属于绿箱支持的一种，在WTO规则下相应支出不需要做出削减承诺，因此有财政能力的主要WTO成员都建立了脱钩收入支持制度。如欧共体的单一农业支付制度(Single Farm Payment)，美国的直接支付制度(DirectPayment)，日本式直接支付制度，韩国的包括固定支付和可变支付两种类型的稻田直接收入支持制度等。与这些成员相比，我国还没有建立对生产者的脱钩直接支付制度，存在制度性的空白。

同时需要指出，上述各成员的直接收入支持制度均非对所有农产品的生产者提供，而是都有所选择。如韩国只针对水稻生产者；日本有资格享受直接支付的主体除水稻生产者外，还涉及小麦和大豆等粮食作物的生产者；美国直接支付制度针对的是列入商品计划范围内的农作物的生产者，但将蔬菜和水果生产者排除在外；欧共体虽然并没有列明具体作物，但要求生产者交叉遵守(cross compliance)有关要求，即对农民的支付应与环境、食品安全、动植物健康和动物福利标准以及农田应保持适农状态等条件相联系。

2、农业社会功能的实现需要建立脱钩粮农收入支持制度

根据农业多功能性理论，农业除了具有为全社会提供食物的基础功能之外，还具有社会、环境等独特的非商品生产功能。目前，我国已确立了建设现代农业的发展战略，而建设现代农业必须注重开发农业的多种功能。考虑到农村大量富余劳动力无法转移到城市和农村社会保障制度的一定程度缺位，特别是目前我国农民收入普遍偏低，农村贫困现象十分突出，我国农业的社会功能更多体现为消除贫困、保证农民收人、提供农业内就业和保障生存等方面。

由于粮食供求缺乏弹性，且附加值极低，所以与畜牧业和经济作物的生产者相比，粮农的境况更糟，农业社会功能在粮食种植领域的失灵问题更为严重，迫切需要尽早从制度层面进行矫正。脱钩粮农收入支持制度的建立可谓正当其时。

3、决策者由于对国家粮食安全的过分关注导致相应的制度设计变形

从理论上来讲，现行粮食直补制度本质上应属于收入政策，而非生产政策。(101但决策者由于对国家粮食安全的过分关注无法准确对其进行定性，进而为其设定了难以实现的目标，相应的制度设计也因此而变形。

4、粮农收入直补制度可以充分保护种粮农民的既得利益，解决制度运行成本居高不下的难题

粮农收入直补制度将以历史种植面积为补贴依据。充分保护种粮农民的既得利益，不会造成政策要变的恐慌心理。也可以解决制度运行成本居高不下的难题。

综上所述，我们认为应从制度目标、资金来源、补贴依据和制度构建等方面将粮食直补制度转型为粮农收入直补制度。

三、粮农收入直补制度的构建

(一)粮农收入直补制度的目标

我们认为，粮农收入直补制度应定性为国家对粮农最低程度的固定化收入补贴，其目标则应单一确定为“保障粮农的最低收入”。之所以只能保障最低收入，是由于我国财政能力仍十分有限，也是因为现阶段我国农村社会保障制度还不健全，粮食种植业还承担着为粮农提供最低生活保障的功能。之所以仅针对粮农进行补贴，是因为相对于其他农业生产而言，粮食种植的比较收益最低。

粮农收入直补的目标单一确定为“保障粮农的最低收入”后，政府不会再受到不同目标间矛盾或冲突的掣肘，可以集中精力进行其他农业国内支持制度的完善或者另辟蹊径以实现粮食增产和农民增收的目标。毕竟，我国农业的这些难题由来已久，不能存在“毕其功于一役”的想法，而应建立一个惠农制度的系统，通过多种制度来实现多重目标。

(二)粮农收入直补制度的资金来源

粮农收入直补制度既然与促进粮食增产无关，自然也不应该再从粮食风险基金中支出。中央和地方政府应在预算中增列粮农收入直补科目。与此同时，既然粮农收入直补制度是对粮农收入的最低支持，考虑到原先粮食直补金额平均占纯种粮农民每年收入的比例仅在0.4％到1％之间，国家有必要在原先粮食直补标准的基础上大幅提高补贴标准。目前国家正在实施四万亿元的经济刺激计划，如能将其中少部分专项用于建立我国的粮农收入直补制度，无疑将会拉动我国农村市场疲弱的内需。

此外，为解决粮食主产区与主销区粮农利益不平衡的问题，中央政府财政支持力度需要根据各地经济发展的不同情况而有所区别。从我国整体角度出发，东部经济发达地区中央财政可以不补贴，粮农收入直补资金可以完全由其省级财政负担；而中西部地区则应加大支付力度。

(三)补贴依据

粮农收入直补的补贴依据应当全国统一，具体可根据近五年间农户的历史种植面积加以确定，并与当年生产脱钩。这样一方面可以使粮农收入直补资金不计入我国当期综合支持总量，不受WTO规则要求削减的约束；另一方面也因为只要农户在近五年中从事了粮食种植，则在补贴期内农民不管种植什么都可得到补贴，而不再与粮食实际种植面积相联系，不会给土地流转和农业结构的战略性调整造成障碍，也有利于各地区根据资源禀赋发挥比较优势。同时，为降低制度运行的成本，也为了使这一补贴真正补贴给粮农，补贴依据应结合国家“五年计划”的制定予以调整，即每隔五年对前五年粮农的粮食种植面积做一统计，然后将新的统计结果作为补贴依据。

(四)制度构建的工具

如前所述，我国长期以来在农业领域已经形成了对政策的绝对依赖。虽然政策以其灵活、易懂、启动性和适应性强见长，但粮食收入直补制度毕竟涉及公共财政支出，依宪政和法治理念，理应有权源和程序方面的法律依据。同时，法律以稳定性、具体性、规范性见长，能将权利义务、责任后果及其实现程序做出具体的安排，能统一尺度，有很强的操作性和对全社会的普遍约束力。这些特性都是政策所不具备的。此外，我们在调查中农民经常问的问题之一就是“国家政策会不会变”，可见农民对国家的惠农政策还存在疑虑。考虑到粮农收入直补制度的重要性和长期性，非常有必要尽快将这一制度通过法律法规的形式固定下来。有消息称，国务院正在研究制定《农业补贴条例》。粮农收入直补制度作为农业补贴的重要组成部分，我国应借此机会在拟议中的该条例中将这一制度予以专章规定。只有如此，方能增强其稳定性，维持和提高农民对政府的基本信任，避免信任危机的产生。