从袭警视角谈警察执法权益的维护

王 潇

摘要：近年来，警察在正当执法中遭遇无理取闹，被谩骂、殴打、恶意投诉，甚至致伤致残致死的事件时有发生。我们应分析暴力袭警致使警察权益受损的原因，完善警察权益保障机制，严惩袭警行为，维护人民警察合法权益。

关键词：袭警行为；执法权益；维护

中图分类号：DF31文献标识码：A文章编号：1672-2663(2009)03-0047-04

无论何种制度的国家，作为国家机器的警察在保卫国家安全、维护社会秩序中承担着重要的社会职能，从社会每一个领域到每一位民众，都离不开警察的执法活动。但是，现实中，警察在正当执法中遭遇阻扰、围攻殴打等袭击的事件时有发生，且呈日渐增多之势。

一、袭警行为概述

(一)袭警现状

警察在依法履行公务中，遭受侵害的情况屡见不鲜。一些社会因素导致警察在执法过程中经常遭受部分不明真相群众的围攻、诬告和辱骂，甚至遭到暴力抗拒、阻碍和袭击。

据统计,2001年全国有68名民警在执法活动中遭受暴力袭击英勇牺牲，3429名民警受伤；2002年，全国有75名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3663人受伤；2003年，全国有48名民警在执法活动中遭受袭击牺牲，3786人受伤；2005年，全国有27名民警遭受袭击牺牲，1923人受伤；2006年1月至5月，全国共发生阻碍执法、暴力袭警案(事)件1545起，月均发案300余起，共造成11名民警牺牲，164名民警受伤，1733名民警轻伤。2007年，仅半年时间，全国公安机关因在执法过程中遭遇暴力阻碍而牺牲的民警达23人、负伤1803人，分别占牺牲、负伤人数的13.5％和56.1％。在和平时期出现如此大的伤亡数字，不得不让人感觉到警察是生命、健康、执法等基本权益得不到保障的高危职业。

(二)袭警行为的特点

当前袭警现象主要出现在公安派出所民警、治安民警、交警、巡警、刑警等执行勤务、处置群体性事件、抓捕犯罪嫌疑人过程中。违法犯罪分子暴力抗拒和袭警通常呈现以下几个特点：

一是参与人员呈有组织性。从个人突发性抗法向有组织的集体性抗法发展，有些违法人员及其亲属为了逃避罪责，发泄个人私愤，故意煽动群众围攻或阻扰警察执法，对公共安全造成极大的影响，这种对警察执法权益的侵害，往往只严惩不法分子，而难以实现对警察执法权益的维护。二是手段呈暴力性。很多违法分子出于各种目的，打击报复警察，由口头谩骂、围攻、殴打民警发展为使用枪支、刀具、棍棒，采用爆炸、投毒等手段伤害警察，暴力程度不断增加，不仅侵害了警察的人身安全，而且损害了执法权威。三是行为呈突发性。在很多群体性事件的处置现场，警察常常处于矛盾冲突的第一线，难免成为一些不明真相的群众的袭击对象。四是对抗方式呈多样性。有的是对正在执法的警察进行谩骂、故意刁难、侮辱人格，或是推搡、抓扯、投掷杂物，更有甚者，持凶器、棍棒等暴力抗法等等，对警察的正常执法工作带来很大的干扰。

二、袭警致使警察执法权益受损的原因分析

“权益”，是指与义务相对应的公民或法人依法行使的权力和享受的利益。“警察执法权益”就是指警察在依法行使职权时，依法享有的不容侵犯的权利。除了依照《人民警察法》规定行使的正当执法权外，还包括在执法中人格不受侮辱和侵害，人身、财产不受侵害，执法后不受诬告陷害等权利。这些权利与警察执行公务的行为紧密相连。

由于警察职业的暴力性、强制性、单向性的特点，总被认为处于强势地位，可现实中，却有越来越多的人不仅不配合警察执法工作，而且公然蔑视法律、非法阻扰警察执法甚至暴力袭警，严重侵犯了警察执法权益，践踏了法律的严肃性。笔者认为主要是有以下原因造成的：

(一)警察执法权益受侵害的外因

1.立法不完善

从我国立法理念上来说，是将警察视为一般的国家工作人员，没有特别的倾斜保护措施，未能体现警察执法的高风险性。虽然现有的法律对警察执法权益的保护有规定，但内容过于笼统，可操作性不强。比如，《治安管理处罚法》中，只对严重侵害警察人身安全的行为作出了处罚规定，而对警察在执法过程中被围攻、辱骂、诬告陷害等行为，缺乏相对应的处罚办法；《人民警察法》第5条只笼统地规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护”，对阻碍执行公务的行为给予处罚，但是对于侵犯警察人身权和财产权的行为缺乏明确的处罚依据；《关于人民警察在执行职务中实行正当防卫的具体规定》也只原则性地规定了7种警察必须行使正当防卫权的情形，而这些远远无法满足现实执法的需要。与此同时，由于立法上的欠缺，造成了司法实务中对袭警等侵害警察执法权益的不法行为的认定难度的加大。实践中，认定刑事责任时不仅要求以暴力或威胁方法阻碍警察执行公务，而且要求造成一定的后果(如殴打警察要造成轻伤)。按照现行法律规定，即使非法拘禁正在执法的警察，只要没造成其重伤或死亡，最多也只能处三年以下有期徒刑。如果行为人实施其他犯罪行为后为逃避抓捕而袭警的，袭警行为只是作为前罪的一个从重情节处罚。如此一来，袭警定罪起刑点太高，并且对阻碍执法者和暴力袭警者的量刑过低，惩罚力度不够，造成袭警成本过低，达不到震慑的目的。警察是代表国家的执法者，和普通的民事主体相比，有其特殊性，在处理袭警事件中，并没有体现出警察职业的威严性。

2.执法环境的复杂化

当前，随着经济的快速发展，各种社会矛盾凸显，警察的职业特点决定其会在特定场合出现众多的对立面，安全风险加大，警察的执法权益受侵害具有一定的必然性。特别是城市化步伐的加快，各种开发、征地、拆迁和社会治安力度的进一步加大，由此引发的执法主体与客体的矛盾也会进一步扩大。违法行为人最有可能把报复袭击的矛头指向一线执法警察。同时，社会风气不正是袭击警察事件多发的土壤和社会原因。我国正处于经济转轨、社会转型期，人们的思想观念、生活方式发生了深刻变化，当警察的执法涉及一些人的切身利益时，就容易引发对警察的不满甚至侵害，有时警察执法受到不法侵害时围观群众竟无一人上前制止，警察关键时刻孤立无助，导致袭警行为愈演愈烈。

3.办公经费的缺乏

警察缺乏先进的、高技术含量的武器装备，特别是经济落后地区，由于公安经费严重不足，实战一线警察技术装备更是极端匾乏，致使最基本的装备也难以到位。不少基层所队没有防弹衣、防刺服、防爆头盔，仅有几副手铐和几根警棍等一些非致使杀伤(软杀伤)武器装备。同时，公安机关对武器管理过严，一般情况下警察执法办案均不佩带武器，而现在刑事犯罪组织性、武装性、暴力性更加突出，手无寸铁的警察与心狠手毒、持刀持枪、凶狠残暴的违法犯罪分子对峙交手，吃亏受伤的往往是警察。

4.正面宣传的不力

近年来，为了构建和谐警民关系，对警察的执法

工作片面强调服务职能，“权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办”，由此导致了警察的执法功能被蒙上了温情的面纱；“文明执法”、“保障人权”成为社会对警察执法形象的共识，但警察执法的权威性被削弱。一旦执法对象认为自己的“人权”被侵犯了，就认为自己抗拒执法有理。2008年7月，郑州一名司机酒后驾车，不顾交警正常执法，和同伙6人，在十字路口殴打交警近30分钟。遇到此类情况，如果警察还手的话，不明真相的群众就认为“警察粗暴执法”“警察耍特权”，甚至当事人倒打一耙，诬告陷害警察。

(二)警察执法权益受侵害的内因

1.部分警察业务素质较低

一些警察的业务素质和执法理念没有相应提高，特别是少数警察为人民服务的意识淡化，自利意识抬头。突出表现为权力寻租和执法随意化为特征的各种违法乱纪行为，对群众态度生硬，作风霸道，解决矛盾的方法简单、生硬，有些公安机关在执法上存在执法不严、办事不公、刑讯逼供、违法违纪等现象。个别警察甚至充当黑恶势力的保护伞，损害群众利益，败坏了公安形象，恶化了警民关系。

2.自我保护技能不强

民警的实战技能是胜利完成党和人民交给的各项警务的必备条件。但由于基层公安机关警务繁忙，经常加班加点工作，不能保证基层民警接受必要的教育和培训，使民警的实战技能“滑坡”，不能正确、及时、有效地使用武器、警械和开展对敌擒拿格斗；还有的民警在盘查、搜查等警务活动中基本程序不对、方法不当、措施不力，出现无谓的流血牺牲。在实践中，有不少民警对创伤及其急救知识匮乏，临场急救技能较差，在出现受伤后不能进行及时有效的自救和互救工作，痛失抢救时机，导致悲剧发生。

3.对“人性化”执法的误读

粗暴执法可能会引起暴力抗法，然而，人性化执法有时也会招致暴力袭警。如警察在执法中，遇到谩骂、羞辱、诬陷等公然的侮辱甚至受到轻微伤害、打耳光等粗暴袭扰时，往往是“打不还手、骂不还口”。这种对阻碍执法行为人过度宽容的情况，也许其主观上是为了改善警民关系，但客观上却伤害了正常的警民情谊，损害了警察执法权的应有的权威。另外，目前开展的对警察工作“社会满意率”评价，也存在着不合理之处。一些单位片面地把有无群众的投诉、举报作为考核民警的依据，规定被投诉达到一定的次数，就要处分或者免职。结果造成了制度被人利用，成为刁民制约警察正常执法的有效“武器”，而且，公安机关内部对于袭警行为的处罚举措落实不到位。如有时为求息事宁人，害怕被举报，而故意“说不清楚”，抑或当做自己的私事，从而导致在执法中遭受侵害行为，“忍”字当头。

4.取证意识的缺乏

在应对袭警行为发生方面，一些警察缺乏取证意识和取证装备。没有从妨碍公务的角度，维护自身权益。一旦被对方诬告、人身攻击后，没有相关证据，造成了对现场的情况说不明白、事后取证难的被动局面，间接放纵袭警行为人嚣张气焰的攀升。

三、依法严惩袭警行为，完善警察执法权益保障机制

警察首先是一个普通的公民，然后经过法律程序成为一名警察，行使法律赋予的权力，也就是说，警察具有普通公民和执法者的双重身份。从袭警行为的表面上看，受到侵害的只是警察个人，但实质上，警察是代表国家、政府执行公务，如果在执法过程中受到侵犯，则侵犯行为就是对国家法律和执法权威的藐视。因此，为了维护法律的尊严，树立执法权威，必须加强对警察执法权益的维护。

(一)完善保护警察权益的法律

建立、健全相关法律法规。警察是和平时期为公众利益牺牲、负伤最多的群体，造成伤亡的原因是多方面的，但立法滞后，现行法律法规对警察执行职务时的相应保护措施还不够。细化袭警行为的范围，才能切实维护执法权益。除了在《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规中根据警察职业特点作出操作性强的特别立法保护之外，建议在刑法中增设对袭警犯罪的处罚条款，比如，对妨碍执法的行为，怎样量刑、对警察正当防卫的条款进行细化等，以突出对警察依法执行职务活动的特殊保障。加大法律对袭警行为的威慑作用，按照从快、从重、从严的原则对袭警犯罪分子予以严厉打击，增加对犯罪分子的震慑力，减少此类事件的发生。另外，积极探索对袭警行为人民事责任的追究方式和追究途径，比如，通过民事赔偿的方式追究侵犯警察人身权行为的法律责任，通过赔礼道歉、消除影响等方式追究侵犯警察名誉权的法律责任。

(二)合理界定警务行为的范围

加快警察职业化建设，明确警察的职责范围，是保障警察执法权益的重要环节。目前，警察职责定位不清，“有困难找警察”的承诺，混淆了警察的根本职责，导致警察工作范围无限扩大，卷入很多非警务活动，无意中引矛盾上身，群众一旦得不到警察承诺的服务，就会批评、恶意投诉、诬告甚至袭击警察。另外加强警察职业化建设，以“有所为有所不为”的观念理清保姆式的服务承诺，把警力用在职责范围内，摆脱“大包大揽”却无力承受、“出力不讨好”的尴尬困境。只有职责明确了，才能在有限的警力下，把“分内事”干得更好，使人民群众满意，创造良好执法环境。同时也能有效维护警察的执法权益。

(三)提供必要的警务保障

首先，政府要舍得投入，为公安机关解决经费困难问题，改善警用器械装备，为警察执法提供强有力的物质技术保障，坚决杜绝出警民警防弹背心不够穿、催泪弹等非杀伤性武器没有等现象。其次，要加强社会面上的机动巡逻力量，增强各警种间的配合与协作，以便及时应付突发事件。当执法民警在执法过程中遭遇袭击时，能迅速调集就近警力增援，防止形成单兵作战。再次，也要杜绝“高额罚款”、“定罚款数额任务”现象，以严格、公正、文明执法赢得人民群众的理解和支持；继续坚定执法为民的信念，树立公正的执法形象，这些是公安机关获得人民群众支持和拥护的前提，也是减少暴力抗法和袭警行为发生的有效途径。

(四)提高执法技能

一是提高警察防暴、抗暴技能。加大“警务实战技能”训练力度，将“警察执法语言规范”“公安礼仪“心理健康讲座”等纳入教育培训体系，使警察在执行职务过程中能够熟练因人施语、因事施技、因情施策，增强复杂情况下的应变能力。二是形成大练兵的长效机制。大练兵是提高警察素质、强化警察技能的有效途径，应形成长效机制，坚持不懈抓紧抓好，在内容上不断深化，形式上推陈出新，努力提高警察的警务实战技能和抗暴能力，真正做到业精技强，关键时刻从容镇定，临危不惧，果断出手，一招制胜。

(五)构建和谐的警民关系

警民关系如同鱼和水的关系，密不可分。公安工作要赢得社会各界和群众的尊重和支持，就必须进一步强化服务意识，努力打造服务型公安机关，当然服务型的公安机关并不是放弃管理职能，而是要更好地服务人民，同时严厉打击违法犯罪活动。人民群众的理解和支持，是警察执法的有力保障，在警民和谐的氛围中，违法犯罪分子就会被孤立，其嚣张气焰就会被灭掉。警民关系的和谐，同时也有赖于舆论的正确引导。公安机关必须改变以前不善于通过媒体树立警察形象的状况。在信息时代，要注重警察公共关系的研究，加强正确的舆论引导。比如可以选取暴力袭警的案件，通过媒体宣传，引起舆论的关注。通过对袭警者的严格查处的宣传报道，可以对企图藐视法律、藐视警察执法权威者，起到警示作用。媒体加强对执法机关和人民警察执法的正面宣传报道，使社会各界和广大人民群众对执法机关的执法活动给予理解、支持和配合，努力营造一个良好的执法环境，构建和谐的警民关系。

(六)正确解读“人性化”执法内涵

“人性化”执法是在法律法规框架内转变执法态度和手段。变过去的粗暴执法为文明执法，说理执法。人性化执法并不意味着降低法律的标准和强度，弱化警察执法工作的权威性和严肃性，它也需要“利剑”精神。首先，在广大民众中，加强社会主义法治理念教育。要让公民了解自己有哪些合法权利，更要明白必须履行哪些义务，增强支持配合警察执法的意识。其次，在公安机关内部，必须正视警察执法权益的保护。有必要成立专门的警察执法权益保障机构，此机构要协调有关部门及时打击或处理阻碍执法和袭警的涉案人员，为正当执法中受侵害的警察办理相应的损害赔偿等事宜。再次，建立科学的、合理的评价体系。评价是一种很有效的激励措施，如果评价的标准和目的不科学，不仅不利于提高工作效率，反而捆住了警察的手脚，使他们不敢大胆管理。评价警察在执法活动中是否规范，可以依照办案质量考评、行政复议、行政诉讼的撤诉率、刑事案件的起诉率等指标科学考评。考评制度的设计，要以鼓励警察大胆管理、严格执法为目的，在处理人权保障与打击犯罪的关系上，应掌握合理的平衡点和价值取向。