湖南行政变革，从“程序”突围

徐浩程

尽管《湖南省行政程序规定》不是国家法律，甚至连地方法规都不是，仅仅是个政府规章，然而，政、学两界均给予了极高评价。一位来自国务院法制办的官员说，这是一个具有标志意义的事件。

在我国，制定《行政程序法》的呼声已喊了十余年并无动静，湖南却在2008年走到了前面。

4月17日，湖南省省长周强签署政府令，正式颁布了一部填补中国行政程序立法空白的地方规章——《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）。在将近六个月的准备后，10月1日，《规定》在湖南正式施行。

尽管《规定》不是国家法律，甚至连地方法规都不是，仅仅是个政府规章，然而，政、学两界均给予了极高评价。一位来自国务院法制办的官员说，这是一个具有标志意义的事件。

“地方版本”破冰

行政程序立法空白在湖南破冰，应该得益于“一次巧遇”。

从团中央第一书记转任湖南省省长后，有着法学教育背景的周强在2007年全国“两会”中，在下榻的全国总工会“职工之家”宾馆，恰巧碰上也下榻于此的全国人大代表、国家行政学院法学部主任应松年。再加上同时下榻于此的时任湖南省高院院长江必新，三位“法律人”闲聊的话题也未离开“法”。

制定《行政程序法》，对从事行政法研究20多年、72岁的应松年来说，可谓“夙愿”。从上世纪90年代初，应松年就与很多专家学者一起呼吁行政程序立法，并将呼吁转化为实际行动。十几年来，应松年为首的专家学者起草了15稿行政程序法文本，几乎每年都要修改一二稿，孜孜不倦。

然而，作为一部行政法中的基本法，行政程序法虽然几次写入全国人大立法规划，但都未能进入审议阶段。这成为行政法学者们最大的心病，自然也是应松年的心病。

国外许多国家行政程序法走的就是“先地方后中央”的道路，应松年后来在接受媒体采访时如此说道。也许是屡次的挫折加上这条经验，让应松年闲谈中试问周强：“能不能考虑先在湖南搞起来？”

而对于此时的周强而言，也有一个心病与行政程序有关。就在此前的2006年最后几天，湖南决策层像往年一样，闭门谢客，召开一年一度的经济工作务虚会议。会上，大家关注最多的是发展环境问题，议论最多的是“公共权力部门化”。

听了大家的发言，周强陷入了沉思。会后，他就依法行政进行了一系列调研，深感因缺乏一个统一的行政程序规定，导致政府行政行为不仅普遍存在随意性和盲目性，且出现大量滥用权力、失职渎职问题。

一个从理论出发，希望建设依法行政的程序；一个从实际出发，需要完善行政程序以解决实际问题。对依法行政的关注，让他们一拍即合：程序控权是上策。就此，行政程序立法在湖南迈出了率先破冰的第一步，而接下来的事情就顺利得出乎人的意料。

此后不久，周强特邀应松年成立了“湖南省行政程序规定起草专家组”，同时责令湖南省政府法制办成立了“行政程序立法工作小组”。针对当前行政行为中需要解决的重要问题，从行政决策、行政公平、行政效率以及公众参与等方面，两个小组共同研究，起草《规定》。

从2007年4月起，行政程序立法工作小组先后5次赴京，与专家组进行研究、讨论和修改，五易其稿，于2007年9月形成专家建议稿。同年10月，湖南省政府法制办在专家建议稿的基础上形成征求意见稿，书面征求了湖南各部门意见。

四易其稿后，2008年2月，周强再次邀请12位行政法专家会聚一堂，就《规定》展开论证，并决定通过媒体公布草案，向社会公开征求意见。在次前后，“长株潭城市群两型社会综合配套改革试验区”的获批，以及刚刚结束的抗冰救灾工作则加快了《规定》的出台。

2008年4月9日上午，五易其稿的《规定》在湖南省政府第4次常务会议上审议通过，17日，周强签署政府令，正式颁布。

“作茧自缚”

2008年11月6日，改版后的湖南省政府网站正式开通，其中的“政府信息公开发布平台”等栏目的设置进一步拓展了湖南政务信息公开的深度与广度。相较此前的网站，这些改变已经使得湖南省政府网变成了一个先进的电子政务平台，一位知情人士说，就此湖南曾向全球公开征求建设意见。

而这一切的目的都是为贯彻《规定》，保证行政公开。《规定》规定，自2008年10月1日起，湖南县级以上政府的重大行政决策结果、制定的文件以及依法应当主动公开的信息，都必须在政府公报或政府门户网站上统一发布，如果没有经过公开的程序，就没约束力。

对此，媒体的解读是——“一场行政机關作茧自缚式的革命”，首次以法律形式从程序上明确限制政府权力的膨胀。也就是说，虽然《规定》出自政府之手，但它要管的是政府自己，不是老百姓。行政公开只是“作茧自缚”的一方面，在《规定》中，对政府进行限权的最典型要求是关于红头文件的规定。

按照《规定》的要求，自10月1日起，现行红头文件有效期统一为5 年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，文件一律自动失效。此前大部分红头文件并无时限，即便是“暂行”、“试行”也都长效不衰，经常造成行政行为有悖于当前现实的咄咄怪事。

同时，按照《规定》，自10月1日起，县级以上政府作出重大决策必须严格遵循五个步骤：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究。涉及公众重大利益等方面的决策，一律要进行听证，违者将追究责任。此外，诸如政府不履行或者拖延履行职责，超越或者滥用职权，以及不依法举行听证会等都将被纳入问责范围，

“每个条文，都体现了政府管理模式之变——从管理者中心转向公民权利中心。”湖南省政府法制办主任贺安杰这样概括。

对此，应松年的解释是，在《规定》的制定过程中，贯穿始终的思想就是“以民为本”，以“执法为民、更好地为百姓服务”为原则。“比如，规定中的一个最基本的，就是行政行为中程序都以公开、参与为主线，要让老百姓知道，无论制定一个规范，还是一个决策，只要涉及老百姓利益的都要公开，并让百姓参与。知情权和参与权是贯穿在整个行政程序当中的。”

为什么是湖南

那么，为什么是湖南？何以十余年的呼吁在湖南得到了回应？

“湖南开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅，为什么湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到独具的理由，只能归于领导者个人的魅力。”《规定》起草小组成员王万华在接受媒体采访时如此说道。同时，身为起草专家组组长，应松年亦感慨道，“行政程序立法‘地方版本的出台，领导重视至关重要。”

两位专家所言的领导，其中非常重要的一员应该是周强。周强不仅是这一地方行政程序法的首倡者之一，从决定立法到起草、论证、公示直至临战前的总动员，周强一直都是最大的推手。

一个典型的例子是，2008年2月23日上午，周强准时出现在长沙市蓉园宾馆《规定(草案)》专家咨询论证会现场，他开门见山地说，最近一段时间，省里停掉了其他的会议，为抗冰雪救灾与灾后重建让路，不过这个咨询论证会“是唯一的例外”。重视程度可见一斑。

与周强有过接触的行政学者告诉媒体：“他有法律思维，讲什么他懂，而且知道重要性。”2006年周强曾作为国家行政学院的学员前往耶鲁大学参加培训，并与中国法研究中心做了较长时间交流。该中心主任葛维宝教授对周强表现出来的法律思维印象深刻。

履新湖南省长后，周强一直致力于打造服务型、法治型政府，并希望借此为湖南寻找到国际坐标。

在周强看来，香港成为投资者天堂最重要的一点，就是投资者事先可以通过香港完善的法律制度清楚计算出在当地投资的成本，对当地政府的行政行为、投资环境充满信心。他希望，《规定》的出台，能为到湖南来投资的企业家创造一个可以预期的投资环境与法制环境。

同时，还有一个不能不考虑的因素就是行政改革的“湖南现象”。从2007年前后开始，湖南在行政管理体制方面进行了一系列的改革，例如无纸化办公、开门立法、政务公开等等。仅在行政立法上，湖南就先后制定了有关行政程序的多部单项地方立法，比如湖南省行政执法条例、行政处罚听证程序规定等。

在相关专家看来，在《规定》出台之前的这些行政管理体制上的变革，使得在湖南制定统一的行政程序规定条件已经基本成熟。

“湖南第一个吃螃蟹很合适，湖南既不是发达地区也不是欠发达地区，它介乎两者之间，更接近于中国的实际，是做试点的最好地区。”行政法学家、中国政法大学马怀德教授认为，行政程序法作为一部非常重要的法律，世界各国对其立法工作都很慎重，我国的行政程序法既不能照搬别国的经验，也不可能一蹴而就，它需要一段时间来探索和总结经验。