对１９３３年《关于难民国际地位的公约》的历史考察

丁　强

[摘要]20世纪20年代国际难民法的发展已经初露端倪，主张由国际联盟主持缔结国际难民公约的思想发轫于这个时期。30年代初欧洲局势的紧张导致难民处境恶化，使得公约的缔结更为迫切。从制定过程来看，1933年难民公约最终缔结是多方参与的结果，其中非政府组织和个人发挥了关键性作用。

[关键词]国际联盟，非政府组织，难民公约

[中图分类号]K10-01[文献标识码]A[文章编号]0457－6241(2009)12－0044－04

1951年联合国“难民和无国籍人地位全权代表会议”通过的《关于难民地位的公约》是一份具有里程碑意义的文件，并且成为联合国难民机制的基石。但从整个国际难民法的发展历程来看，它的诞生不是无源之水，而是有着深厚的历史积淀，正如有评论所言：“1951年公约内容在形式上和实质上都是在1933年《关于难民国际地位的公约》的基础上发展起来的。”1933年难民公约的地位和影响由此可见一斑。然而到目前为止，国内学术界对于该公约的相关研究尚属空白。本文试图抛砖引玉，拟对其产生背景、制定过程以及历史地位作初步分析。

一

难民问题属于现代国际法中的新兴领域。在20世纪以前，尽管有难民流动的现象，但是并没有造成难民问题，因此在国际习惯法即不成文法中根本没有一个被普遍接受的难民定义。进入20世纪后，由于“战争的国际化、东欧和巴尔干地区旧帝国的解体、民族国家的扩大和增加以及随之而来的对少数民族和无国家者的迫害、对原统治阶级和政治反对派的消灭，造成大规模的人口逃亡”，国际社会开始面临严重的难民问题。即便如此，“在第一次世界大战前有关庇护的国际法实际上仍然是不成文的。与此同时关于难民这个主体，习惯法同样未谈到”。相应的在战争结束时，难民地位依然是模棱两可的。

直到20世纪20年代，难民问题才开始引起国际社会的高度关注。1921年8月国际联盟设立了一个专门处理难民事务的职务——国联处理欧洲俄国难民问题的高级专员，这是国际联盟为处理国际难民问题采取的第一个行动，也第一次正式承认了国际社会对解决难民问题负有责任。在两次世界大战之间，国际联盟主要目标之一是发展一套以公约和指南为中心的国际法体系，界定难民的法律地位。为了履行对难民的法律保护，国际联盟颁布了一系列国际协议，主要包括1922年7月5日《关于颁发俄国难民身份证件的协议》、1924年5月31日《向亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1926年5月12日《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1928年6月30日《关于俄国和亚美尼亚难民法律地位的协议》和《关于将俄国和亚美尼亚难民所享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》。在这些协议中，创立了关于难民旅行和身份的证明——南森护照(Nansen Passport)，出现了国际法上最初萌芽状态的难民定义，也产生了第一份试图解决难民不驱回(Non-Refoulement)问题的国际文件。“然而所有这些协议尽管有诸多创新之处，但它们本身都未能产生法律义务，相反每一个仅仅只是给政府提供无约束力的(不负有义务的)建议”。笔者认为，从理论层面分析，从协议转变成法律需要政府的支持，而这种转变因为种种原因是很难实现的。首先，如果不能确定其他国家也将效仿，没有国家将会冒险采取主动，除非多个国家同时签署这样的公约。其次，公约内容涉及不同的方面，如难民就业、社会权利和教育等问题，需要政府多个部门合作与沟通，难度之大可想而知。最后，如果政府的确希望签署这样的法律文件，会给缔约国带来长久的经济负担和社会负担，例如难民的到来将会在衣食住行等方面给本国带来沉重压力，同时，还有可能长期影响本国的民族关系和社会稳定，容易遭到各方的反对。

二

主张由国际联盟主持缔结普遍性难民公约的思想孕育于20世纪20年代后期，由一位具有国际法专门知识的俄国难民雅克·L·鲁宾斯坦(Jacques L.Rubinstein)在1927年9月7日提出。鲁宾斯坦作为私人组织顾问委员会的代表向难民高级专员递交了他的建议。鲁宾斯坦的建议得到认可并且随后由南森交给国联大会，转而国联大会命令南森召集一次政府间的会议。会议于1928年6月28日至30日在日内瓦召开，提议制订一份公约，可是绝大多数与会国表示不愿为了难民的利益立约承担正式义务，结果只是缔结了协议。

在沉寂一段时间之后，先前鲁宾斯坦制定正式难民条约的建议在1931年再次被提出。那年8月，政府间难民问题咨询委员会(以下简称为咨询委员会)在日内瓦召开第四次会议，鉴于南森国际难民署在1938年12月31日将结束其使命，会议建议为了保证给予难民保护，应该订立有约束力的规定来取代以前的各项协议。另外，经济大危机在欧洲的蔓延和各国给予难民的待遇缺乏一致导致难民形势日益严重，使得立约的必要性更为突出。身份和旅行证件到期的难民被各国政府驱逐出境的趋势在增长，但是这些难民没有进入邻国的签证，失业的增加更加剧了这种做法。一些国家立法禁止雇佣外国劳工，结果许多难民纷纷失业。再有，各国政府给予本国失业者的救济措施没有扩展到失业的无国籍的外国人，失业难民被迫从事于非法的谋生方式。为了维持生计，许多人获得伪造的文件，或者秘密进入他们希望或许有更好机会的国家，结果遭到审讯、监禁和驱逐。难民无立足之地，流浪或者自杀是难民仅有的选择。难民的权利根本无法得到保障，处境日益恶化。

作为对咨询委员会提议的回应，1931年9月国联大会第十二次年会要求南森国际难民署的管理机构(由于南森个人威望和影响无人可比，他逝世后高级专员的职位被废除，新设机构的最高权威由一个管理机构行使，其成员包括难民署领导人、国联秘书长、国际劳工局局长、政府间难民问题咨询委员会的代表、私人组织顾问委员会的成员以及主要国际救济组织的成员)与委员会磋商，考虑订立难民公约的可行性。

在国联行政院9月29日决议通过之后，1931年10月27日国联秘书长埃里克·德拉蒙德(Eric Drummond)把咨询委员会第四次会议的所有提议传达给有关政府征询反馈意见。然而结果表明应答者显然对难民条约没有兴趣。其中十三个国家对于立约的建议未给予直接的答复，另外也没有一国政府表示强烈支持。对比之下，私人组织顾问委员会，作为一个非政府组织在1932年3月21日的会议上表示乐意赞同咨询委员会的立约提议。

南森国际难民署的管理机构在1932年4月的会议上，批准了一个关于“整个难民问题”的详尽的调查问卷。在给管理机构的成员、咨询委员会和私人组织顾问委员会的信件中，这份文件将设法确定一旦南森难民署到期，难民公约是否将

构成确保难民形势稳定的最好方式。1932年5月2日调查问卷正式被散发，并且最终得到了26个答复。

1932年秋天国联大会第六委员会召开会议。当时的报告人罗伯特·塞西尔子爵(Viscount Robert Cecil)在10月6日委员会的报告中指出，国联大会很高兴获悉南森国际难民署开始准备起草公约，相信在与咨询委员会协商以后，其管理机构能够在下一年度报告中简要地陈述这个公约的梗概。报告反映出塞西尔对公约持强烈支持的态度。他的报告不久被国联大会第十三次年会所通过。

1932年10月28日，南森国际难民署的管理机构任命了一个三人专家委员会，考虑保证公约给予难民保护的可行性，以及考虑有关运用1922、1924、1926和1928年协议所提出的某些问题。值得注意的是，委员会中只有纳瓦耶是一国政府代表，他是雅克·鲁宾斯坦1927年立约倡议的拯救者。另外，两位成员是来自俄国的难民：拜伦·波利斯·诺尔迪(Baron Boris Nolde，委员会的技术顾问和前俄国大使理事会的成员)和雅克·L·鲁宾斯坦(研究俄国难民状况的中央委员会的成员，也是南森国际难民署管理机构的代理成员)。到1933年1月9日，三位专家已经公布了他们的报告，并且通报了南森国际难民署1932年5月调查问卷的结果。

1933年1月24日，咨询委员会召开了第五次正式会议。在会议召开期间，委员会达成几项重要的与条约相关的决议。首先，通过了专家委员会报告的结论并且同意缔结难民公约的必要性。其次，委员会决定请求由其主席和南森国际难民署管理机构的主席共同准备条约的起草。最后，经管理机构批准，委员会支持由专家委员会提议的缔结公约的一个简化程序。

1933年4月26日南森国际难民署管理机构的第七次会议通过了上述三个决议。在5月18日正式寄往国联会员国和行政院的一封信件中，管理机构主席乔治·维尔纳(Georges Wemer)对简化程序作了解释：“南森国际难民署和咨询委员会的主席将被告知：(1)为了保证给予难民保护的目的，准备起草一份公约；(2)连同专家的报告一起，与有关政府就难民问题的解决进行沟通；并且(3)为了公约最后文本的起草以及获得通过，邀请这些政府参加一个小型的有限会议，以后的进入是开放的。”然后维尔纳以给予接纳的难民数目为依据，把对解决难民问题最感兴趣的国家列于表上。这些国家包括在咨询委员会中有代表的14个中的13个——比利时、英国、保加利亚、中国、捷克斯洛伐克、爱沙尼亚、法国、德国、希腊、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚和南斯拉夫以及奥地利、埃及、芬兰、立陶宛和瑞士。

1933年5月22日，乔治·维尔纳出席国联行政院七十三次会议的第一次会议，作了关于管理机构和政府间委员会近来工作的报告。他催促行政院赞同他们的提议，包括简化程序的要求。他主张为了每个人如此期待的公约能够得到实施，有必要建立一个比国联普通程序更为快捷的程序。然后行政院通过了维尔纳的提议，并且请求管理机构和咨询委员会的主席准备起草一份公约提交给会议。

1933年10月26日星期四的上午，政府间关于难民问题的会议在日内瓦召开。来自十几个国家的政府代表出席了为期三天的会议。英国、德国和立陶宛的政府代表缺席了会议。值得关注的是几位杰出难民的参与和贡献，包括亚美尼亚难民中央委员会的帕查利安(L.Paehalian)以及专家委员会成员诺尔迪和鲁宾斯坦。诺尔迪和鲁宾斯坦参与的普遍性将被如下事实证明：在总共59页的会议正式副本中，他们的评论共在23页中出现。尤其鲁宾斯坦鲜明的姿态很可能反映了他在公约设计起草中的中心作用。

1933年10月28日(星期六)下午，政府间的会议就关于难民国际地位公约的最终表现形式达成了一致。由鲁宾斯坦、诺尔德和纳瓦耶首先倡导的简化程序战略使得公约顺利通过，并遵从了由鲁宾斯坦及其咨询委员会同事起草的草案。通过的《关于难民国际地位的公约》共11章，23条，含定义、行政措施、法律地位、劳动条件、劳工事故、福利和救济、教育、财政制度、相互条件的免除、难民委员会的设立和一般规定。对于难民公约制定过程本身，鲁宾斯坦在1936年做了如下的评论：“1933年10月的会议使用了与1928年不同的战术。没有以牺牲计划文本为代价来使每个人满意；绝大多数规则未被运用。投票支持的所有条款都被保存，各国政府认为不能接受的条款可以提出保留。因为这些方法，第一个保护难民的国际公约能够获得通过。”除了战术运用得当以外，我们还应看到以前的难民、私人自愿组织和难民国际保护的倡导者都对公约出台做出了重要贡献。

三

综上所述，1933年《关于难民国际地位的公约》的制定从国际难民法的发展历史看，它是对19世纪20年代各种难民协议的巩固和进一步的发展；制定的根本原因是由于30年代初期欧洲经济危机的加深，欧洲各国难民政策纷纷做出调整，直接导致难民状况的恶化，制定有约束力的法律来保障难民各项权益变得日益紧迫；从其制定过程来看，它的出台是多方参与的结果，其中非政府组织和个人发挥了关键性作用。

1933年《关于难民国际地位的公约》作为国际社会就难民问题制定的第一个普遍性法律文件，尽管有种种缺陷，如条约的执行从未应用于全世界，其范围依然局限于那些已在国联保护之下的难民：俄国、亚美尼亚、亚述、亚述—迦勒底和土耳其难民；并且缔约国仅有五个包括比利时、保加利亚、埃及、法国和挪威，而且缔约国对许多重要条款提出了保留。但是，“1933年公约是给难民提供法律保护的有约束力的第一份多边文件”，它在一些关键的问题领域如难民的地位、就业、社会权利和教育问题作了比较全面的规定并且逐渐对拥护国的行为施加了重大的影响，“同时也是明确表达难民不应被非自愿返回来源国原则的第一份国际协定”，公约规定除为公共秩序和安全的理由外，不驱逐经常居住该国的难民，给予他们出席法院的自由，并准予免除在某些情势下对外国人所适用的相互原则。1933年难民公约可谓承前启后，继往开来，既是对20年代难民协议的巩固和进一步的发展，又成为以后有关难民国际法的样本文件，它的历史意义和影响更为深远。

[责任编辑：柳文全]