试论约翰逊时期美国对以色列武器政策的转变

李　智

[摘要]美国长期坚持对以色列的“武器限制”政策，实质是保证以色列武器优势的同时，确保中东地区的稳定，不给苏联插手中东的机会。约旦武器问题给美国传统中东武器政策的执行造成了巨大的困难。美国坚决要取得对苏冷战胜利的决心与传统对以色列的国家安全的责任之间出现不可调和的矛盾。在充分权衡全球利益与地区利益的关系之后，美国与以色列进行了艰苦的谈判，最终形成了对阿以的“武器均衡”政策。“武器均衡”政策暂时地帮助美国走出了政策的困境，但是随之产生了更加严重的后果。

[关键词]武器政策，以色列，“武器限制”政策，“武器均衡”政策

[中图分类号]K7[文献标识码]A[文章编号]0457－6241(2009)12－0061－07

美国对以色列的政策是美国对外政策中的一个重要组成部分。随着相关档案文献的解密，学者们对美国的以色列政策的研究形成了向纵深和微观发展的趋势。在这些研究中，美国对以色列的武器政策引起了学者们极大兴趣。以色列是美国在中东主要的武器接受国，那么对以武器政策就是美国中东武器政策的一个重要部分。本文鉴于美国遏制苏联的冷战政策与中东地区阿以冲突的国际背景，试图利用近些年来新解密的美国政府档案文件和相关资料，考察美国对以色列武器政策中的偏纵和规制与美国中东武器政策从“限制”到“均衡”这一转变过程之间的互动关系。

一

美国在中东一直坚持“平衡”政策，为的是阻止苏联插手中东。美国对中东的武器政策也服从这一原则。1950年由美国国务院起草，包括英国、法国的《三方宣言》提出要削减对中东交战国的武器供应。根据此宣言，武器只能供给在该地区“合理自卫”的国家。1963年11月以色列希望与美国达成一项武器协议：购买500辆巴顿M-48型坦克和地对地导弹等武器和装备。针对这一要求，美国国务院马上向约翰逊总统递交了一份备忘录，认为美国传统的“武器限制”政策仍然起着很好的作用，应该予以肯定。而美国国防部负责国际安全事务的副助理部长舒伯特却认为，“我们相信从我们最初提出这个(武器)政策，并且证明了这个政策在近东的执行和现在国务院在纸上得出的结论是正确时起，近东的形势已经发生了很大的变化”，并敦促参谋长联席会议就此事提出自己的意见。12月7日，参谋长联席会议向国防部长麦克纳马拉提交了备忘录，名字就叫做《近东武器政策》。文中提出：一、美国对中东武器的控制应该比现在更加灵活；二、美国应该提高声誉，在稳定该地区武器形势方面扩大影响，同时避免担负刺激武器竞赛的责任。备忘录特别说明，“无需断然地表明美国在阿以冲突中是站在哪一边的”。不难看出，军方的建议是仍坚持现有政策的前提下，做出一些改进，以便适应新的国际环境。这份备忘录实际上也阐明了美国长期恪守“武器限制”政策中的两个要点，更重要的是它表明了军方在对美国中东武器政策发展上的态度。

1964年1月，以色列方面再次提出坦克要求，称之为“两餐请求”。第一“餐”希望美国能够提供200辆M-48A3坦克和100辆M-60坦克来替换谢尔曼坦克；第二“餐”是在2～3年内再获得200辆M-60坦克。此外，以色列仍然希望美国提供地对地导弹。对于以上要求，美国国务院仍持保留态度。18日，参谋长联席会议向麦克纳马拉提交备忘录。备忘录研究了阿以双方的坦克对比情况和坦克的各项费用，从军事角度上给出了一个向以色列提供坦克的方案。抛开所有的假设和标准不谈，参谋长联席会议的备忘录本身就是一个答案，那就是军方是倾向于为以色列提供坦克。麦克纳马拉也于26日原则上同意了在1～2年内向以色列出售200辆M48A3坦克；在2～3年内再出售100辆M60坦克。

如果把坦克与导弹比较起来，白宫更加关注以色列的导弹要求。以色列一直强调自己与埃及在导弹方面的不对称性，但是美国一直怀疑以色列购买导弹与在迪莫纳核研究的真正目的。如果以色列是出于军事目的，那么核武器结合美国提供的地对地导弹所造成的结果将彻底地打乱中东地区的局势。正如美国总统国家安全事务特别助理邦迪所说的：“我们并没有小看埃及导弹的能力。但是一个简单的事实是，(美国提供的)这些导弹不携带核弹头是没有任何意义的。然而，如果以色列事实上把导弹与它现有的核潜力结合起来，这将可能使中东武器竞赛整体出现一个新的维度。如果任何一个中东国家获得发射核武器的能力，那么会让我们面临一个严重的政策问题，我们将会在这种形势下做出重大的改变。我们也将被迫重新评估我们整个中东政策的基础”。2月20日，约翰逊致信以色列总理艾希科尔，信中提到美以对埃及导弹威胁等问题的评估存在不同的意见，希望能够在他访美之时进一步研究。不难看出，白宫一开始就不同意以色列关于导弹的要求。对于坦克，政府内部也没有形成一致意见。

二

为争取国内犹太人对越南战争政策的支持和保证总统大选的选票，约翰逊政府原则上同意以色列的坦克要求，却迟迟没有给出最后的答复。原因有四点：一是虽然不赞同以色列的导弹要求，但还要经过一段时间来观察以色列在这个方面的动向；二是同时还要与埃及进行沟通并做出评估。如果在这个方面能够取得进展，那么就可以找到一个满足以色列要求的基础；即使没有进展，也不会给埃及落下美国向以色列提供武器的口实，同时为今后进一步努力留有余地；三是必须考虑到由此引起的其他阿拉伯国家的反美情绪；四是防止以色列利用美国总统大选再来索要其他武器。

政府的“拖延”战术很快便遭到了国会议员的批评，他们认为政府不愿意卖给以色列坦克。3月8日，邦迪在向约翰逊总统提交的备忘录中写道：“科默和我都强烈地感觉到，现在对坦克问题做出承诺将会是一个错误，您应该保留这个决定直到艾希科尔总理来访后再公开。”但为了对国会的批评做出回应，3月19日约翰逊总统批准了第290号国家安全行动备忘录。备忘录包括的方面是：a．阿拉伯国家可能的反应和结果；b．各种抵消这些反应的方法；c．如果我们拒绝满足以色列的要求或者推迟这个问题，以色列可能的反应；d．以色列从其他地方满足自己需要的可能性；e．以色列导弹在未来可能的发展路线和结果，和美国希望努力让以色列放弃这个路线(包括方式和方法)月。NSAM290的出现标志着约翰逊政府对向以色列出售武器问题的研究正式提上日程。3月23日，总统助理特别顾问麦克·菲尔德曼被派往以色列，与以方商谈。

4月15日，一份名为《美国向以色列提供军事援助的意义》国家特别情报评估报告获得情报委员会的通过。30日，常设小组(Standing Group)会议经过对解决意见的讨论后，做出了如下决定：“……3．美国应积极努力协助以色列从其他国家获得坦克，最有可能是英国、法国和西德；4．希望在6月1日艾希科尔总理访问华盛顿之前

与以色列人就此问题进行交流，这样能够确保他们对在美国之外的采购进行充分地探讨；5．应该马上派出专业知识丰富、高级别的国防部官员动身去伦敦、巴黎和波恩，同三个政府的首脑研究这个问题……”在文件的最后还注明了“会议同意在与欧洲展开关于提供坦克渠道的最初研究时。应该严格保密”。约翰逊批准了这个方案，并且亲自给艾希科尔写信，向他通报了这个结果。这样美国就正式同意了以色列的坦克要求。后来在美国的帮助下，西德答应为以提供坦克。

三

为了联合阿拉伯国家的力量与以色列抗衡，1964年1月在开罗召开了阿拉伯最高首脑会议，并成立了阿拉伯统一司令部。埃及总统纳赛尔向约旦国王侯赛因提出，阿拉伯统一司令部需要在约旦境内驻扎一个喷气式飞机中队，这是统一司令部部署计划中的一个重要部分，并且苏联马上就会提供一个中队的米格21飞机。侯赛因国王的回答是：约旦可以从美国获得更好的飞机。于是国王便派出副官埃玛·柯玛什准将来到美国寻求超音速飞机和坦克等武器。

约旦武器问题的出现使得国务院与国防部在是否继续执行美国传统武器政策上又起分歧。国务院的解决方法是：可以先提供一些地面武器，同时劝说约旦在它能有效地对飞机实施维护与操纵时，再提供这些比约旦现有的飞机更好的飞机。而国防部并不同意这种安抚的做法，认为应该在原则上同意向约旦出售超音速飞机。双方在分析其中的原因时，都考虑了以色列这一因素。国务院相信，以色列一定会在选举前再来索要武器。国防部则从以色列与阿拉伯国家的武器对比上来分析：“阿拉伯统一司令部已经拥有475架超音速飞机，与之相比以色列空军有179架。那么额外的20多架(美国提供)的超音速飞机交给阿拉伯统一司令部也不会明显地加剧已有的不平衡态势”；如果拒绝约旦的请求，“美国(在约旦)的影响可能将被苏联或是埃及所替代，这两个国家中的每一个都会对以色列和西方国家产生危害”。对于双方的争论，约翰逊总统并没有给出结论。然而事实上国防部的意见略占上风。在8月4日给驻约旦大使的电报中，美国表明了态度：愿意基于当前各个方面的需要提供武器，并开始研究应该向约旦提供哪种合适的机型。

侯赛因国王不断敦促美国尽快做出决定，并且“无奈”地说道：他需要从西方获得飞机，“因为一个中队的米格21飞机正停在那里等他”。约翰逊总统重掌白宫后，在12月4日白宫、国务院和国防部举行会商，专门对这个问题进行讨论。国防部认为应该向约旦出售美国飞机，并且说明了适合交付的机型。而国务院还是希望能在“武器限制”政策下行事：在本国飞机与西欧飞机之间做出一个选择。1965年1月14日在一次国务院内部的讨论中，塔尔伯特分析到：如何满足约旦的要求可能逼迫美国放弃传统的“武器限制”政策，这最终可能导致该地区的两极化——苏联支持的阿拉伯国家反对美国支持的以色列。塔尔伯特建议，国务院应该提出寻求到欧洲去满足约旦的要求，但是必须做好侯赛因国王拒绝这一提议的准备。为了让约旦放弃获得苏联超音速飞机的想法，国务院最后还是应该考虑站在出售美国飞机的立场上来。在现实面前国务院的想法也正在发生变化，做好两手准备，而坚持传统武器政策的唯一方法就是通过欧洲渠道来解决问题。按照这一设想，2月1日腊斯克向总统提交了备忘录，确定向约旦提供部分武器。在国家安全委员会会议上，这一方案得到了认可。塔尔伯特出访约旦，与侯赛因国王协商此事并获得了国王的同意：在1965年交付150辆M48A-1坦克；在1967和1968年交付高质量坦克100辆。但是其中并没有谈到侯赛因国王要求提供的飞机。

侯赛因国王并没有放弃飞机的要求，仍然以要引进苏联飞机为借口向美国施压。美国了解到侯赛因国王打算在2月10到开罗访问，担心这个时间也许就是国王给自己定下的最后期限。在给塔尔伯特的电报中，国务院命令他一定在国王那里争取时间以便继续寻找愿意提供武器的西欧国家。其实，不管国务院等部门在国外如何地为解决约旦的武器问题出力，终究避不开一个事实：那就是由于美国是向反对以色列的阿拉伯统一司令部出售武器，那么在国内的约翰逊政府终究躲不过国会内外犹太人同情者以及犹太人院外集团和社团的反对和批评。遵照备忘录里面的建议，国务院通过驻以色列大使巴伯向以色列通报了关于向约旦出售武器的情况。不出美国所料，以色列立即强烈反对这一做法。艾希科尔希望阻止约翰逊政府向约旦提供武器，认为这样做就会使约旦在埃及的侵略方针指导下，由一个防御性国家变成进攻性国家。2月6日，约翰逊总统收到了科默的一份备忘录，建议在向约旦提供武器的同时也向以色列提供武器。科默认为，美国迟早还是要向以色列出售武器。这是因为苏联不断向阿拉伯出售武器，这将缓慢地促使形势向着不利于以色列的方面发展。如果想要阻止以色列发展核武器，并且保护以色列和预防另一场冲突的发生，美国也不得不向以色列提供自己的武器。向约旦出售武器也给了美国向以色列出售武器的理由。事实上，美国是不得已才这样做。可以说这份备忘录为美国中东武器政策在现实面前陷入困境时，提供了一个解决现实问题的方法，并且促进武器政策发生实质性的变化。

四

以色列对美国向约旦出售武器的反对声越来越大，行为也越来越激进。先前与美国达成的坦克协议也因为西德屈从阿拉伯国家的压力而几乎告吹，这令以色列更加怒不可遏。2月8日，以色列故意向外界透露了美国政府决定向约旦提供价值5000万美金武器的消息。约翰逊总统认为有必要对以色列进行安抚，准备派科默为特使出使以色列。在临行前白宫给科默的备忘录中写道：“为了保证以色列对它(约旦武器问题)的积极支持，表示我们迟早会向以色列出售武器的意愿，这一点可能是十分必要的。”“这一点”还可以从早先国务院给塔尔伯特的电报中得到明证：“我们开始考虑我们能够采取的唯一有效的方法就是向以色列保证：某个时候如果有必要，美国将在良好关系的基础上愿意考虑直接出售武器。”这表明白宫开始试图用“向以色列直接出售武器”作为谈判的条件，来换取以色列的支持。

但是事情并没有这样简单。约旦频频以米格飞机向美国施压，这使约翰逊总统忧心忡忡；以色列又欲借此向美国提出更高的要求，更让他一筹莫展。在综合考虑了其中的利害关系后，约翰逊总统决心强迫以色列与美国合作。在与犹太人的同情者纽约银行家亚伯拉罕·范伯格的电话交谈中，约翰逊两次拒绝了以色列希望派外交部长果尔达·梅厄访问美国的请求。总统说到：“如果我们做(为约旦提供武器)，当然我们会给以色列一定的帮助；如果我们不做，那么我们就会说：‘好，我们不参与。我们不会把武器给任何一方，我们也不打算在这里卖更多的军需品。”可见，美国对以色列的不合作态度已经是忍无可忍，甚至以停止今后对以色列的军售活动相威胁。2月

21日，总统交给哈里曼和科默一份备忘录，再次派他们去以色列，就与以色列谈判的各个方面摆明了美国的立场：“你们的工作就是要求(Re-quire)以色列面对这个艰难的选择。”当然，约翰逊总统对以色列仍然采用恩威并用的方法，“如果在某些事情上意见一致，并且美以都认为阿拉伯方面在军备建设上朝着不合理的方向发展，不能从其他方面去应对这种情况，那么美国将在适当的情况下采取赊销付款的方式有选择地向以直接出售武器”。

美以主要的分歧是出售武器问题。以色列对总统提出的“有条件的直接出售武器”这种附带条件的模棱两可的承诺并不认可。为了让以色列满意，尽快达成一致，美国做了一步步的退让。3月1日，美国国务院发给驻以大使的电报中提到：时间是一个关键的因素，因为如果我们不能继续与约旦取得进展，那么我们就不能确定不会很快发生阿拉伯集团融入纳赛尔控制和苏联统治的情况……如果德国不能按原先的安排完成交付(以色列)坦克，美国自己将提供这些坦克。此外，美国仍然不同意提供飞机。3月3日，国务院再次给驻以大使发电报：美国打算向以色列出售军事装备，这些装备在数量和种类上同美国向约旦提供的武器相当。以色列仍然不满意。3月8日，经总统、国务卿和国防部长等共同研究的方案发送到驻以大使手中。电报措辞严厉，可以说是给以色列下的最后通牒。电报中说：“你(科默)让艾希科尔明白，如果这个慷慨的解决问题的方法不能接受，那么你的任务就结束。对美国来说，可以无需以色列在约旦问题上的支持而做出自己的决定，这是很必要的。”在美国的压力下，以色列屈服了。美国获得以色列在约旦问题上的支持和在核问题上保证等，自己付出的代价是：“A．美国将保证向以色列直接出售武器。在她(以色列)的请求下，武器的数量与质量至少都等同于美国出售给约旦的武器；B．如果德国联邦政府明显地不能按照1964年德以坦克协议向以色列提供余下的150辆M48坦克，那么美国将确保完成这个计划；C.美国进一步保证为以色列购买一定数量的战斗机提供机会，如果不能从西方渠道购买，那么就从美国购买。”这样以色列取得了与约旦对等地获取美国武器的机会，在很大程度上打破了以往美国对它的束缚。

按照美以的协定，双方很快在坦克问题上达成一致。但是在关于飞机问题的认识上又出现了分歧。以色列坚信，协定是表明了美国对以的责任，和欧洲渠道无关；美国认为，如果欧洲不能满足以色列对飞机的要求，而需要美国直接向以出售飞机，这只是美国长期中东“武器限制”政策的一个例外。以色列开始催促美国兑现飞机的承诺。10月11日，以色列空军司令埃泽尔·魏茨曼抵达美国探讨飞机事宜。美以在飞机问题上陷入僵持时，又是约旦“帮助”了以色列。埃及为了向约旦施压，已经向其拨付了从西方渠道购买36架飞机的资金，否则就得接受苏联的飞机。在国务卿和国防部长致总统的联名备忘录中写道：“如果我们不希望侯赛因国王在来自阿拉伯统一司令部的压力下接受米格飞机，那么我们就必须同意出售36架美国飞机”，“无论我们对约旦做了什么，我们都会遭受来自以色列要求购买美国飞机的巨大压力”。在1966年2月11日召开的关于以色列和约旦事务的总统会议上，美国政府最终同意向以色列直接出售100架天鹰飞机。

五

比较1963年12月7日参谋长联席会议的备忘录和1966年2月11日约翰逊总统批准向以色列直接出售美国飞机，可以看出，预想与结果是基本吻合的。虽然在这个过程中，美国一再表示：“美国把这些(武器)出售看成是它现有政策的一个例外，并不认为这是为今后(政策的变化)开创了先例”，仍然坚持认为自己是在“武器限制”政策下行事。但是美国实质上已经开始抛弃了“武器限制”政策，形成了对阿以的“武器均衡”政策。

首先，中东是美国的冷战战略中的重要地区。美国此时逐渐陷入越南战场，这给了苏联在其他地区扩大影响提供了机会。约旦武器问题实质上是美国与苏联在中东的一次“渗透”与“反渗透”的激烈角逐，是全球冷战的一个缩影，是美国向世界展示自己有能力在进行一场局部战争的同时也可以反击任何来自苏联阵营的挑战，从而维护自己作为“自由世界”国家领袖的尊严。美国在争取约旦的同时，必然与以色列的利益发生冲突。这样美国需要既要在对苏联冷战中取得胜利，又要处理好在中东地区的阿以矛盾。那么美国需要打破传统的“武器限制”政策，以提供先进武器为手段，一是要挽留约旦；二是安慰以色列。而在发生二者中必选其一的情况，美国还是会“就”前者而“屈”后者。这也正可说明美国“地区利益”坚决服从“全球利益”的冷战原则。

其次，美国把以色列作为实现政策目标关键力量的惯性思维。第二次中东战争之后，美国对以色列政策考虑的出发点是直接对抗苏联渗透和遏制纳赛尔主义的蔓延，以色列实际成为美国新中东策略构想中的突出点。肯尼迪时期更是把美以关系发展为“特殊关系”，通过以色列保持美国在中东的影响。这种惯性思维必然成为影响约翰逊政府中东武器政策变化的因素之一。

再次，为了抵制苏联向埃及等阿拉伯国家提供武器的影响和控制西欧国家向中东地区的武器供应，美国在原有的“武器限制”框架下，试图增加政策的灵活性，这本身就是矛盾的。更何况国际形势发展之快，更让美国决策者应接不暇，那么能够及时正确地处理好矛盾，又谈何容易?所以美国在坚持“武器限制”政策时，处处表现得十分被动，这也迫使美国政府去寻找一种扭转局面的方法。其实几乎在美国按照“武器均衡”政策解决约旦和以色列武器问题的同时，美国还做出了向沙特和以色列同时提供地对空导弹的决定。

最后，以色列的推动是美国武器政策变化的一个重要因素。这主要表现在三个方面：1．由于在美国国内，以色列在国会内外拥有众多的支持者与同情者。这支力量往往是推动美国政府做出有利于以色列决策的重要力量。在美国向以出售M48坦克的决策过程中和反对美国向约旦出售武器的抗议声中，他们往往与以色列一唱一和，内外呼应。特别是在临近美国总统大选之时，这种作用的效果格外明显。2．以色列寻求拥有核力量。美国一直怀疑以色列发展核能力的真正目的，因此严控以色列的核计划，一心要把以色列拉进国际原子能组织，接受监督。在武器方面，一方面拒绝向以色列提供地对地导弹和A6入侵者(A6 Intruder)飞机等能够运载核武器的工具；另一方面，在武器出售方面给予以色列适当的“关照”，保证以色列相对于阿拉伯国家在军事力量上的绝对优势。3．以色列竭力发展与美国的军事联系，利用任何可以利用的机会，把美国拉到自己的一边来，让美国为其承担更多的军事责任。而美国首次向以色列直接出售飞机，也标志着以色列试图建立与美国“保护国”(Pa-tron-elient)关系的成功。

美国通过“武器均势”政策向以色列直接出售武器，把它作为美国诱导和规制以色列的一个重要手段，仍然希望中东在自己的控制之下，竭力避免阿以发生冲突，从而给美国的全球冷战战略造成冲击。然而不久便发生了以色列入侵约旦、以色列与叙利亚发生摩擦等事件。美国所担心的中东地区两极化的形势也随着1967年6月5日第三次中东战争的爆发出现了。“武器均势”政策并没有实现美国预想的目标，却向着美国不愿看到的方面发展。更让美国痛苦的是执行“武器均势”政策的“成本”仍然还在增加。“六五”战争之后，约旦与以色列仍然向美国寻求武器帮助。事实证明，美国的“武器均势”政策并不是成功的。

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