松动户籍的上海模式

杨中旭

专家判断，上海户改在衔接居住证和常住户口方面，有着里程碑的意义，或将引领北京、广州等地的户籍制度改革

购房入户——经济下行大背景下，多座城市推出借力户籍改革刺激内需的政策。政策一经推出即饱受“公平与否”的争议，举国关注中，北京和上海两座超级大城市却按兵不动。

此前有消息称，上海户改在即，甚至有媒体判断，上海户改将有“破冰”的意义。当上海市政府网站在2月23日上午悄然公布“上海市持居住证人员申请户口试行办法”的时候，各大门户网站纷纷将其置于显著位置乃至头条。

在接受《中国新闻周刊》采访时，户籍改革专家、中国人民公安大学教授王太元表示，上海户改的意义，远未到“破冰”的程度；但是，上海户改在衔接居住证和常住户口方面，却有着里程碑的意义。

“通道”和“绿色通道”

2009年版的“上海户改”，是经过4轮升级后的产物。

20年前，上海推出了寄住证，第一次对外来人口大规模松绑；4年之后，寄住证升级为暂住证；6年之后，暂住证又升级为居住证。最早拥有上海市居住证的“外来人口”，持证时间已经超过了11年。

在2009年版上海户改方案中，可以看到历史版本的基础性作用。该方案第五条就持上海市居住证人员申办上海市常住户口设定的五项条件中，前两条分别是：持《上海市居住证》满7年，持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年。

“看起来我转成上海市户口没什么问题”。一家IT公司的软件工程师李雷对本刊记者说。2000年底，他从东北来到上海工作，次年年初，开始持有《上海市居住证》。

让李雷比较自信的原因，除了前两个条件自己已经具备，后三款规定，李雷觉得自己也能达标：持证期间依法在本市缴纳所得税；在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者拥有技师(国家二级以上职业资格证书)以上职业资格；无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。

按照2009年版上海户改方案的规定，李雷只要带上符合上述五项条件的相关证明，向上海市人力资源和社会保障部门申请办理即可。“似乎不会很麻烦。”李雷说。

2008年6月，深圳户改方案推出。这份名为《深圳市居住证暂行办法》的地方规章，将居住于深圳的户籍登记分为4类：居住登记、暂时居住证、居住证、常住户口。曾有媒体质疑，原先的暂住人口与常住人口这两类的划分，已经凸显了户籍制度的不公平，而今两类人被细分为4类人，岂非更加不公？但方案设计者之一王太元告诉《中国新闻周刊》：“把深圳实有人口细分为具有梯次演进意义的四种，而不是相互隔离、对立的两种，实际上使一个居住登记者具有了向临时居住证持有人转化甚至进一步向居住证持有人转化的条件。如果一个人能够依照法定程序通过自己的努力实现从暂住到常住的转变，我们就可以说，这个人具有了实现迁徙自由的可能。”

只是，在《深圳市居住证暂行办法》中，尚无四种身份转变的实施细则，此番上海版户改方案中，最大的亮点也在于此。“起码搭建了一个通道”，王太元说。

除了一般通道，上海方案还给出了四个例外，分别为做出重大技术贡献、教育卫生远郊扶贫贡献、缴纳城镇社会保险贡献(两倍于平均数)、投资纳税贡献的“外来人口”申办上海市常住户口提供了绿色通道。

这4个绿色通道，似乎与4年前北京市政协常委、中国人民大学教授张惟英所提出的“北京市人口准入制度”一说有异曲同工之处。但实际上，在全国各地政策不一的户改方案中，均有优秀人才激励政策。“我们可以换个角度看这个问题，我把这叫做‘稳步增加外来人口权益。”王太元说。

谨慎出牌

“其实，户籍只是一项中性的制度。印度叫人口登记，墨西哥叫户籍，法国叫国民身份证，怎么叫它都没有关系，内容其实是一模一样的，没有谁能够没有。”王太元说。

早在1998年，有研究者做过统计，附着在户籍之上的利益多达48项。户改的逻辑因此变得非常简单：剥离附着于户籍之上的各方利益。

但各地在1998年之后的户籍改革，在利益方面却有增有减。有减无可厚非，但有增却与改革路径背道而驰。实际上，购房入户并非只是在本轮经济下行大背景下方才推出，此前备受关注的郑州、成都等地户改，均有购房落户的政策。

“购房落户肯定刺激了内需，但对户籍改革来说却不是好事，不仅没松绑，反而把中性的户籍与经济利益捆绑在一起了。”王太元说。

站在历史的角度审视，此番推出的2009年版上海户改，由于通篇并无“购房落户”一类的利益捆绑，与2008年推出的深圳户改近似，无疑为下一轮全国各地的户改提供了前进的样本。

2009年版上海户改方案，除了就“衔接”方面在2008年版深圳户改方案基础上更进一步，也同时汲取了全国一些地方户改急于求成的教训。

始于2004年10月30日的第二轮郑州户改，除了放宽直系亲属落户的限制，还推出了按照固定住所落户的新政，一时间轰动全国。但仅仅一年之后，郑州新增人口就多达10万，学校不堪重负，不少班级学生人数超过了90人，新建学校计划远远无法满足“常住户口学生”的求学需求，交通、住房、医疗、社保诸多方面压力在随后的数年中越来越大，凸显了“单兵突进式改革”的孤岛效应。

此番上海推出的2009年版户改方案中，通过第十三条实行总量调控：本市对持证人员申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，依次转入下一年度办理。

2月24日，《中国新闻周刊》就调控人数总额致电上海市人力资源和社会保障局，工作人员这样答复：试行办法中没有注明的部分，我也说不清楚。

此前，上海市浦东发展研究院秘书长杨周彝接受本刊采访时所说的一番话，或许从一个侧面可以为上海户改方案中的总量调控作注解：仅以浦东而论，每亩地的开发成本已经超过60万元，浦东乃至上海以后只能走服务业之路。

服务业之路，显然与珠三角之前的劳动密集型加工业之路有着本质的不同。作为一个千万人口的超级都市，上海市户改方案中关于人口总额的调控，显然是考虑到资源、环境承载力之后的现实选择。

户改仍需整体推进

户改牵动全局，牵扯到每个人的利益。长期以来，不仅民众高度关注，学界的路径之争也从未停止。

“激进路径”一方的代表人物，是北京理工大学教授胡星斗。他给出的方案是：尽快废除户籍，以身份证管理取代之。他建议建立一个身份证电子管理系统，每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码，可以把户口、档案、个人纳税的情况、申领低保方面的情况，甚至做义工、慈善方面的记录，还有信用情况、犯罪记录等都纳入其中。

他在和王太元的辩论中说道：当然也有人担心，假如户口准入放开了，会有很多人拥进大城市。这个担心很没道理，即使你放开户籍，让他自由落户，也不会有更多的人到北京、上海、重庆，因为第一必须有赖于生存的条件，找得到工作；第二必须要有住房，还有教育医疗等等条件的约束，所以那种认为户籍放开大城市就会人满为患的情况不会出现。

但在现实情况下，郑州户改单兵推进的后遗症，无疑拖慢了各地户改决策的脚步。在王太元看来，户籍改革也不能脱离国情一蹴而就，“单是户籍改革往前走，其他配套不跟上甚至往回扯，改革就很难成功。”

实际上，各地户改进程中，还有一个“看不见摸不着”的阻力。中国社会科学院社会学所研究员陆学艺在接受《中国新闻周刊》采访时明言：“关键的阻力在于部门利益。”比如：有些部门、企业觉得，农民工最好用，因为便宜。“这里面涉及到很多部门，这些部门利益绑在户口上，中央和地方决策的时候往往被牵着走。”

这一背景下的户改，在王太元看来，显然要走整体推进的道路。始于2003年的成都城乡统筹实验，后来为户改整体方案提供了样本。2006年，作为城乡统筹配套方案之一的成都户改方案出台，充分考虑了失地农民的利益，将城乡二元户口转为“一元户口”。而在“一元户口”的背后，成都在社保、土地权益、医疗、就业、住房等方面的统筹考虑，让成都户改不再陷入郑州“单兵突进式”的窘境。

“成都的城乡统筹经验表明，户改仍需整体推进。”王太元说。