我国社会保险关系地区转移存在问题与对策研究

曲绍旭　钱国荣

摘要：我国社会保险关系地区转移的现状存在着转移方式以及转移人数和转移成功率的困难，而造成阻碍的因素是由于地方利益、现存的制度和信息化的建设落后所致，文章针对社会保险关系转移的困难提出了相应的政策建议。

关键词：社会保险；地区转移：对策

中图分类号：F842.0文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2009)01-0087-04

2007年3月，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的政府工作报告中明确提出要“抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法”。这充分体现出党和政府对社会保险关系跨地区转移接续问题的高度重视。当前，制定针对社会保险关系的跨地区转移的可行性方案有现实紧迫性和重要意义。

一、我国社会保险跨地区转移的现状

(一)“转移难”与“难转移”

“转移难”是指社会保险关系经常被固定在原来的区域，存在着劳动关系和社会保险关系分离的现象。

“难转移”是指在参保人员基于社会保险利益的损失而不愿转移。根据《职工基本社会保险个人账户管里办法》的规定，职工在发生社会保险的跨地区转移的现象时，个人账户的资金是随着个人的劳动关系不流动的。所以利益的损失足难转移的一个主要原因。

转移难和难转移构成了现在社会保险关系跨地区转移的两大难题，两者共同造成了我国社会保险跨转移的困难。

(二)转移人数的增加与转移成功率低之间的矛盾

我同的社会保险跨地区转移人口是逐年增加的，以南京市社会保险为例，从2003年到2007年，南京市社会保险关系转移的人数共有10.66万人：2003年为1.43万人；2004年为1.48万人；2005年为1.71万人；2006年为2.69万人；2007年为3.36万人，是2003年的2.35倍(数据米源：南京市社会保险费征缴管理统计年报)。但是，南京市社会保险转移的成功率却并不高，以2007年为例，转移成功的人数比例仅占总转移人数的31.5％：

二、社会保险关系跨地区转移难的成因分析

(一)地方利益的驱动

当流动的劳动者进入转入地的时候，当前政策的限制导致他的社会保险关系没有进入转入地，所以他的衬会保险基金的筹集在新的转入地就得从零开始，地方为了自身的利益，当然愿意转入的人数多。只有转入的人多了，就能筹集更多地社会保险基金，更好的为地方的社会保险服务。这种情况从表1就能看出来。

从表1可以看出，以2005年为例，2005年江苏省省内转入的人数为40884人，而转出的人数为37964人。而随着农民工和灵活就业人员的增加，两者在2005年的转人数省内分别为2918人、8977人，跨省分别为949人、1797人，转入人数省内分别为3318人、12199人，跨省分别为569人、1675人。这种情况从表2的数数据中可以反映出来。

出现这种情况是因为农民工不同于城市职工，城使职工的工作具有稳定性，同时在转入地的工作时间比较长，对当地的社会保险贡献也比较大，而农民工的礼会保险的缴费具有很大的随意性，社会保险基金积累相对于城市职工来说很少。所以，当地政府从自身的利益角度来考虑，都想把当地的农民工送出去，这样无疑就增加了农民工社会保险跨地区转出人数。

(二)现存制度的阻碍

在完全积累制下，不存在社会保险统筹问题，也就没有社会保险最优统筹层次的问题。在现收现付制度下，社会保险实行地方统筹，难以权衡不同地区之间的利益关系，对人口流动是一种严重的制约因素，同时也制约着社会保险的转移，这也是人力资源优化配置的一大问题。现收现付制度下，只有社会保险实现中央统筹，才能维护参保个人的社会保险利益。部分积累制的最优统筹层次分以下三种情况：

第一种：部分积累制度下社会保险基金实行地方统筹，个人账户已经蜕变为名义个人账户：即人口流动时，个人账户记录可以转移，但没有相应的资金转移。那么部分积累制就蜕变成了现收现付制。

第二种：部分积累制度下社会保险基金实行地方统筹，个人账户为实在的个人账户，但人口流动时，个人账户只能退保，统筹部分无法退款，那么个人账户的退保资金转变为补发工资，部分积累制仍蜕变成了现收现付制。

在这两种情况下，社会保险的最优统筹层次就是中央级，实现社会保险的中央统筹足人力资源配置规律的必然要求。

第三种：部分积累制度下社会保险基金实行地方统筹，个人账户为实在的个人账户，不过人口流动时，个人账户记录不仅可以转移，而且有相应的资金转移。可统筹部分不转移，引进人口地仍然会考虑引进的人口对本统筹地区社会保险资金收支的影响。由于个人账户是小头，统筹部分是大头，引进人口的地区能够把年龄的限制条件适当放宽，但仍不能根本解决阻碍人口流动的礼会保险壁垒问题，因为统筹部分不能转移。

这三种情况都表明：部分积累制度下，要彻底打破人口流动的社会保险制度障碍，维护参保个人的利益，他个人与政府密切合作，就必须建立中央统筹的社会保险制度。我国建立部分积累制是在地方统筹的基础上进行的，从制度的没计于角度而言，这种设计本身存在统筹层次偏低的缺陷。

(三)社会保险信息化建设的落后

由于各社会保险的险种是分开经办的，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和牛育保险等以及5项社会保险的公共业务，包括社会保险登记与参保、社会保险基金基数核定、社会保险缴费申报、社会保险基金征缴都分别由各自的经办机构进行，造成同一业务多部门经办、多部门管理现象。面对当前社会保险的经办管理机构，当劳动者在转移社会保险关系的时候就会出现问题。例如养老保险，劳动者首先上社会保险局进行登记，但是原来的个人账户的资金以及其他的养老保险基金则由社会保险基金的部门管理，在这种分头管理的情况下，必然增加转移的管理成本，不仅对社会保险的机构造成损失，也对劳动者造成了损失。

正是由于社会保险信息系统形成了分险种各自开发的局面，社会保险的基本信息、单位信息、人员信息、缴费信息，分险种互不相同，互不共享，所以对于社会保险关系的转移来说，不但增加了参保单位的社会保险事务性负担和社会保险经办机构的丁作成小，还大大降低了信息系统的使用价值，信息系统的效益无法得到充分发挥：

目前我国的社会保险基金管理是分散的，基金管理权分散在各县(市、区)社会保险经办机构。按照劳动保障部的要求和信息化发展的趋势，信息资源是要逐步走向集中的，劳动保障部要求各地要建立中心心城市资源数据库，也就是说，县(市、区)不再建立数据中心，信息、资源相对集中到地级城市。从理论上来说，信息的相对集中，必然要求基金管理的相对集中，这样才能在

进行信息交换的同时，保证基金收付的同时实现。特别是对于社会保险的异地转移。如果信息管理与基金管理的层次不同，即使是在信息上实现了业务的异地经办，基金异地转移的难度也会非常大，可能因此阻碍业务异地经办的进行。因此，在进行信息系统建设中一定要解决好信息管理集中性与基金管理分散性的矛盾，

医疗、失业、工伤、生育保险业务按照属地原则，由单位所在地的社会保险经办机构管理。这使得社会保险信息因同一县(市、区)分险种经办，在造成横向分割的同时，纵向上又对社会保险信息进行了分割，使同一个参保单位同一个参保人员，在省级和地方在在互不共享的两套社会保险基本信息，这与建立统一的社会保险信息系统是矛盾的，在一定程度上阻碍了社会保险信息化的发展，也阻碍了社会保险的跨地区转移。

三、社会保险关系地区转移的政策建议

(一)加强社会保险的统筹层次

首先，解决农民工的个人账户问题。劳动和社会保障部资深研究员卢海元认为：农民工养老保险适宜采取完全积累制。“实行缴费确定型的完全个人账户管理的养老保险制度，农民工在转换工作时，养老金个人账户可以随同转移，比较适合农民工工作不稳定的特点。而且，缴费确定型的养老保险是一种成本更低，个人账户基金所有权明确，易于被农民了理解和接受，能够让农民工看到个人账户在不断增长的制度设计。给农民工建立一个永久性的账户。作为一种储蓄性账户。农民工个人永久性账户具有灵活性，可以转移、封存、接续、继承等。以自愿性原则为前提，吸引农民建立个人永久性账户，设立社会保障终身储蓄账号，无论在何地何单位，凡是提取的利，会保障资金，都必须进入这个社会保障储蓄账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市丁建立个人永久性(与身份证一致)账户，外可随时查询。这样，只有农民工的个人账户和社会统筹的部分做实了，才能使农民工社会保险跨地区转移不至于出现太多的闲难。其次，加强社会保险基金的统筹层次的管理。提高社会保险的统筹层次的管理在于由县级统筹直接过渡到省级统筹，要在全省范围内实行社会保险经办机构的垂直管理，财政部门的工作必须先行，必须划清省级财政与县市财政在改革过程中的责任界限。由县级统筹直接跃迁为省级统筹，首先要把各县市基本社会保险经办机构人员的薪酬福利纳入省财政体系。社会保险基金要由目前的县级统筹向省级统筹过渡。要达到这个目标，必须对社会保险基金实行垂直化经营管理。将目前隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来，组成自上而下统一管理的利：会保险管理机构，摆脱地方政府的干扰，保证政令的畅通。在这种情况下，当劳动力出现社会保险的跨地区转移时，与他直接有关系的社会保险管理机构就是省一级的社会保险经办机构，也就是说，至少省级之间的社会保险关系转移的利=会保险政策是一致的，之后我们再逐渐解决全国的社会保险的统筹，使社会保险关系的转移更简单化，把阻碍转移因难的因素逐渐的消除掉。

(二)加强社会保险经办能力的建设

对于社会保险关系转移来说，提高政府的经办能力建设重点在于以下几个方而：

1、理顺社保管理体制，提高社保经办机构的管理能力。理顺礼会保险管理体制，调整机构设置和职能配备，统一社保经办机构，是提高社保经办机构管理能力的基本前提。理顺管理体制应先从理顺市级经办管理体制，统一市级经办机构抓起。因为在社会保险关系转移的过程之中，跨市(省内之间)的关系转移占有很重要的一部分。针对市级机构在社保经办管理体系中承上启下的特点，可设立市级的社会保险跨地区的“万险合一”的礼会保险经办机构管理部门，统一管理全市社会保险经办工作，下设相对统一的各职能部门及辖区县“五险合一”的礼保经办机构，并实行垂直管理模式。这种管理模式可以最大限度地整合各种资源，有利于完善和优化社会保险的业务经办流程，统一社会保险各业务环节的工作职责和操作规范，便于经办机构系统内的人员调配和岗位轮换，以促进基层经办机构管理服务能力的提高。这不仅节约了政府的成本，而且也给劳动者行了方便之门。

2、加快社会保险信息系统的网络化建设。加强社会保险的网络化建设有利于社会保险制度规范化，促进社会保险关系转移。社会保险制度建立、转移和运行都需要技术手段的支持，而技术手段的应用反过来也可以促进业务的规范化。对于以社会保险关系转移为基础的信息化建社，要统一数据标准。数据标准的统一是信息交换和共享的前提，只有基础数据和交换数据统一到国家标准、行业标准上来，才能实现不同系统问的数据交换和跨地区的信息、交换，才能实现全国联刚。

(三)过渡时期的政策建议

当前，我国正处于社会结构的转型时期，由于户籍制度的打破而造成的劳动力的流动，衍生一系列的社会问题，这些影响是社会保险转移难的一个主要原因，而社会保险的父系转移问题对于当前的中国来讲有没有简单的、实验性的办法，本文提出一些过渡时期的政策建议。

过渡时期的政策应把社会保险关系转移的携带者当作一个特殊的人群，针对他们实行特殊的社会保险政策。特殊人群包括农民工群体(这一群体是受政策影响最大的一部分群体)和企业的职工。

针对这两部分人群，政府可以社立一个专门的机构，单独建立社会保险信息库，包括他的社会保险待遇，享受的险种、缴费的情况等，在这一基础上，根据当地的经济发展水平以及社会保险待遇的水平，与原来转出地进行比较，适当的减少或者增加社会保险的待遇。针对农民工流动性大的特点，首先保证农民工的个人账户资金不能因为转移而丢失，当农民工转出的时候，要及时与转入地的社会保险关系转移管理机构进行联系，使其更好的接续。

同时把社会保险的险种进行分类，成立礼会保险转移经办机构，分为社会保险转移经办机构、工伤保险转移经办机构、失业保险转移经办机构等，依据险种而进行相应的管理，这样就不足针对人群的转移，而针对险种的转移。由于各个地方的社会保险基金的收支、计算等不一样，所以应该建立一个平均的社会保险待遇，这样就不会因为转移人员因为待遇问题而造成转移障碍，同时也减轻了转移经办机构的管理成本。

责任编辑余青