从参政权的视角看社会弱势群体的利益表达

杨　炼

摘要：社会弱势群体享有参与国家和社会经济事务的广泛民主权利，但在实践中弱势群体的参政权没有得到有效行使，制约了弱势群体的利益表达。为保障弱势群体的参政权有效行使，疏通利益表达渠道。现阶段要提高社会弱势群体社会经济地位。提高其自身素质，培育弱势群体利益代表组织，提高社会弱势群体组织化程度。

关键词：社会弱势群体；参政权；政治参与；利益表达

中图分类号：C914文献标识码：A文章编号：1004－1494(2009)01－0063－04

参政权是国际人权公约和各国宪法所确认和保障的公民基本人权，是实现经济权利和其他社会权利的重要手段。社会弱势群体享有参与国家和社会经济事务的广泛民主权利，但在实践中弱势群体的参政权没有得到有效行使，制约了弱势群体的利益表达。从参政权的视角切实保障弱势群体的参政权，是社会主义民主政治的应有之义。

一、社会弱势群体参政权概念探析

参政权是公民所享有的一项基本权利，为国际人权公约和各国宪法所确认和保障。但就其内涵而言，众说纷纭，并没有形成一致的观点和看法。德国法学家戈博在1852年的《公权论》一书中，最早提出了参政权的概念。此后德国法学家杰列内克在1892年出版的《主观公权之体系》中，进一步发展了公权理论。他认为，公权包括参政权、受益权和自由权三种，在本质上是指个人“能为个人利益发动法规范之能力”。其中，参政权是指个人参与国家意思之形成，“请求国家承认能为国家活动”之权利，包括各种政治权利、任国家元首及法官的权利、选举权和被选举权、公法上团体之代表者与官吏之请求权等。日本学者芦部信喜认为，参政权是国民参加国家政治的权利，又称为参与国家的自由，服务于自由权之确保。具体说来，虽以选举权、被选举权为代表，但广义上也包括宪法修改的国民投票和最高法院法官的国民审查，另外还包括担任公务员的资格。李步云先生将参政权定义为“公民依法享有的参与国家政治生活、社会组织和管理活动的权利。”学者林喆认为“参政权是指公民依法参与国家生活的自由度。这里的‘国家生活主要是指政治生活，由此参政权一般被称为政治权利和政治自由。它主要包括选举权、被选举权、批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、取得赔偿权、民主管理企业组织权等。在论及参政权时，一般也将自由权中的某些内容(如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由等)列入。”

国际人权宪章将参政权视为一项基本人权，《世界人权宣言》第21条规定：“(一)人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利；(二)人人有平等机会参加本国公务的权利；(三)人民的意志是政府权力的基础，这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名或相当的自由投票程序进行。”《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定每个公民应有下列权利和机会：“(甲)直接或通过自由选择的代表参与公共事务；(乙)在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；(丙)在一般的平等的条件下。参加本国公务。”我国宪法也将参政权作为公民的一项基本人权进行了明确规定，宪法第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，宪法第34条对选举权和被选举权的规定，第35条对言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的规定，第41条对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告等权利的规定，赋予了公民十分广泛的参政权。

法律是社会利益关系的调整器，在一个法治国家，一切重大的社会利益关系都是由法律来进行调整。从法学的视角来看，社会弱势群体的弱势实质上是一种权利的弱势。法律对利益的调整功能主要是通过权利和义务的配置来实现的，因为无论权利抑或义务实质上都是法律所要保护的某种利益。“而在权利和义务两者中，由于权利对人们利益的实现更具有直接性，因此占据着主导地位。法律确定权利、在相互冲突的权利中选择权利的过程，实际上就是运用价值判断调整利益关系的过程。权利只不过是把利益翻译成法律的语言。”

现阶段我国弱势群体是在由传统型社会向现代型社会快速转型的过程中，由于制度安排和制度建设滞后，导致社会群体分化，以及长期的城乡二元分治和城市化进程缓慢造成。参政权是法律赋予公民的基本人权，是公民参加、影响和管理政治生活的权利。社会弱势群体参政权的有效行使是其社会经济权利得以实现的重要条件，因而参政权是社会弱势群体表达利益的一种合法形式，为了能使自己的利益得到实现和保障，社会弱势群体必须参与到有关社会、经济、政治决策的过程中去，为自己及自己所代表的正当利益进行充分的表达和辩护。

二、社会弱势群体参政权的现状分析

(一)从权利主体来看，弱势群体参政权行使能力不强

从某种意义上来看，参政权是人权的最高表现，因为人的生命、自由和财产等权利只有在参政权有保障的条件下才能得以实现。我国宪法赋予了公民较为广泛的基本权利，但由于弱势群体自身文化素质普遍不高、权利意识薄弱，参政权行使的能力不强，无法有效行使权利，维护自己的合法利益。据一项针对贫困群体的调查表明：对“近五年来你有没有因为生活上的问题找过以下什么人或机构?”这个问题，65.6％的人选择“没找过”。

(二)从权利实际行使来看，弱势群体参政权处于虚置状态

尽管宪法和法律赋予了社会弱势群体和其他公民同等的参政权，在权利的享有上是平等的，但由于经济地位、城乡二元分割等制约，使得社会弱势群体的参政权行使实际上处于虚置状态。据国家统计局的调查统计，2003年我国农村进城务工的劳动力达到了11390万人。农民工为城市建设和发展作出了巨大贡献，但由于我国选举法规定选民是按户籍人数来确定的，农民虽然在城市工作，但其户籍还在农村。他们往往没有时间和机会回到户籍所在地参加选举活动。造成他们的参政权实际上处于虚置状态。据徐增阳和黄辉祥2003年对武汉市农民工政治参与状况的调查，参加过最近一次村委会选举的只占19.3％，而没有参加的却占79.5％；据郑传贵2004年对南昌市的调查，高达81.7％的人自外出打工后就没有参加过村委会的投票、选举，只有15％的人参加过；据邓秀华2004年4月对长沙市439户农民工政治参与状况的问卷调查，农民工在城市的政治参与比例很低，参加过社区选举的只有26人，占5.9％，参与村委会选举的比例也相当低，只有99人参加过家乡的最近一次村委会选举，占22.6％。”

(三)从权利行使方式来看，弱势群体参政权行为具有个体性

马克思在论述法国的小农时，将单个的分散的原

子化的小农比喻成“好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。“不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表。”新制度学派指出。制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。强势集团之所以能够决定制度演进的方向，主要是通过获得权力决策机构的大多数席位来控制国家政权以影响制度的制定。我国数量庞大的社会弱势群体组织程度低，缺乏权益代表组织，因而不可避免要在利益博弈的格局中边缘化，在社会的分层结构中底层化。他们处在社会的底层，其合法权益往往容易受到忽视、侵犯，在表达利益诉求时，往往借助于非常态的行为，甚至是非理性的、过激的行为。这种单个的利益表达行为增大了参政成本，也钝化了国家整合丰十会的能力。

三、影响社会弱势群体参政权行使的原因分析

(一)社会经济地位是制约弱势群体参政权行使的主要因素

美国政治学家亨廷顿认为：“穷人通常很少参与政治，因为参与政治似乎与他们所关心的主要问题无关，也无助于解决他们的主要问题。对于许多穷人来说，最紧迫的问题是解决今天、明天或下周的工作、食品及医疗问题。”经济上的贫困是社会弱势群体的重要特征。对社会弱势群体而言，物质基础的薄弱和经济地位的低下严重影响了其政治权利的行使，因为在他们看来，首先关注的是满足基本生存和生活的需要。据王维、朱强对西南某市农民工政治参与现状的调查显示，在农民工没有参加选举的原因中，因经济因素未参与的占53，2％。广州行政学院课题组对广州市民政治参与状况的调查也显示，对于政治大事的关注度。收入在1000元以下的群体，表示“厌倦”的占3％，表示“与我无关”的占9％，表示“关心”的占77.2％，只有10.8％的表示“非常关心”，远低于其他收入水平的群体对政治的关注程度。

(二)社会弱势群体自身素质是制约参政权行使的重要因素

利益表达主体的表达动力和表达能力在很大程度上取决于群体自身素质和自我意识的发育程度。调查结果表明：教育层级与参与程度成正比。我国的社会弱势群体主要由贫困的农民、进城的农民工和城市下岗失业者为主体构成，他们普遍文化水平不高，缺乏专业技能，信息来源和知识获取渠道贫乏，对法律知识知之甚少。据国家统计局2006年《城市农民工生活质量状况调查报告》表明：“农民工中不识字或识字很少的占2.57％，初中占52％，高中占26.67％，大专及以上占5.98％”。掌握一定的科学文化知识，是弱势群体参与政治的基本条件。虽然受教育的程度可能与他们参与政治的兴趣和能力不一定成正比，但是政治参与必然与社会文化程度有一定的联系，因为教育往往决定个人的政治态度，同时它可以训练个人的政治参与技巧。

(三)利益代表组织的缺位是制约参政权行使的关键因素

现代社会是一个组织化的社会，通过组织参与政治、影响决策是现代国家政治参与的普遍潮流。在现代政治实践中，一个阶层或集团利益表达的力度与有效性往往取决于自身的组织化程度。我国的弱势群体是一个规模庞大、结构复杂、分布广泛的群体。有关数据表明，我国弱势群体的规模在1.4－1.8亿人左右，约占我国总人口的11－14％左右。虽然人数众多但却非常分散，缺乏组织性，对个人的利益认识比较清晰，对群体的利益认识则比较模糊。弱势群体行使参政权，表达利益往往是一种原子式的个人表达，当他们的权益受到损害时，无法在自愿基础上建立一个维护自身利益的代表性组织，通过正当渠道表达群体利益，寻求救济。此外，我国仍处在由传统社会向现代社会转型过程中，政府对社会生活的控制还很强大，市民社会的发育不完善，当代中国公民团体组织上缺乏自立性，参政能力普遍较弱。这就决定了当代中国公民团体不足以成为普通公民政治参与的有效组织依托，难以在政治参与中发挥其应有的组织上的强大影响力和作用。

四、社会弱势群体参政权有效行使的路径探讨

(一)提高经济发展水平，构建社会弱势群体参政权行使的动力机制弱势群体的弱势，从经济根源上来看，首先是经济地位上的弱势。较低的经济地位和生活水平决定了他们只能将主要精力放在获得必要的物质生活资料上，对行使参政权，参与国家和社会事务的管理则被视为是一件不必要的事情。在这种低层次的目标诉求下，很难培育现代社会公民所具有的参政议政管理各项社会事务，影响政府公共决策的基本素质和政治意识，弱势群体行使参政权获得的回报远低于他们获得的经济收益。因此，发展经济，提高社会弱势群体的物质生活水平和经济地位是保障社会弱势群体有效行使参政权的基础，也是现阶段刺激社会弱势群体有效行使参政权、表达利益诉求的动力。只有继续发展经济，积累社会财富，才能为社会弱势群体的社会福利和劳动保障提供物质支持。此外要运用法律来调节和分配不同社会群体之间的利益分配，强化对社会弱势群体的经济保障，缩小贫富差距，建立健全保护弱势群体权利的法律体系。

(二)加强教育，提高社会弱势群体自身素质

如果公民在自己的利益遭受到侵犯和损失的情况下，缺乏足够的表达意识，不去积极进行利益表达，那么他们的利益就难以从政府得到保护和增进。只有具备主体化的利益表达意识，利益主体才能对自己的利益要求有清楚明确的认识，才会更自觉更主动表达自己的利益诉求，用合法手段追求自己的利益实现，并进而影响公共决策。我国弱势群体整体上较低的文化素质制约了其表达利益的行为，因此必须加强文化和科学知识的教育，增强其政治参与意识，树立正确的权利观，引导社会成员正确认识表达合法利益，处理好根本利益和非根本利益、当前利益与长远利益、公共利益与个人利益群体利益的关系。教育文化程度对于公民行使参政权具有十分重要的作用。美国学者奥斯卡·刘易斯在《五个家庭：关于贫困文化的墨西哥人实例研究》中提出穷人由于长期生活在贫困之中，结果形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念等，即“贫困亚文化”，并世代相传。要消灭贫困，首先必须改造贫困文化。教育是改造贫困文化，实现社会下层群体向上层流动的重要机制，教育的不公平是导致其他不公平的重要原因，如果不能保证教育的公平，社会弱势群体将很难实现从社会下层向上层的流动，也不能从根本上提高弱势群体的政治参与素质和能力。

(三)完善人民代表大会制，发挥弱势群体利益表达主渠道的作用人民代表大会制度是社会弱势群体行使参政权(特别是选举权和被选举权)，表达自身利益诉求的核心制度，是人民主权原则的集中体现，从制度设计来看是弱势群体参政议政表达利益诉求的最主要途径。政府的各项重要决策和法律法规等规范性法律文件都必须由代表审议通过，但由于人大代表中来自于农民、农

民工、城市下岗者等弱势群体的名额不足及参政权未能有效行使，制约了弱势群体的利益表达。人民代表大会制度健全和完善的重点是选举制度的改革。在现代民主政治中，选举制度为多元利益提供了竞争性平台和竞争性的规则，从各种政党组织到普通公民都通过这个舞台，利用这个规则追求自己的利益和自己所代表的利益，在竞争的过程中各种利益都获得了平等的尊重和恰得其所的保障。选举是现代国家中公民行使参政权，参与管理国家事务和监督政府的重要手段，也是公民表达利益的重要途径和方式。选举权是参政权中核心权利形态之一，公民通过投票选举，参加国家和各项社会事务的管理，表达个人的利益诉求并委托当选者进行利益综合或进一步的利益表达。现阶段针对传统城乡二元户籍制度对农民工参政权行使的限制，可考虑改革现行选民资格制度，将其改为居住地登记制度，激发行使参政权的积极性，并适当提高人大代表中弱势群体代表的比例。

(四)培育弱势群体利益代表组织，提高社会弱势群体组织化程度

“在利益分化的时代，以利益集团为载体的合法性表达机制对于一个社会健康稳定的发展是至关重要的。利益集团作为利益矛盾和利益冲突重要表现的组织形式，理论上被人们看作是民主多元主义的本质内容。利益集团是位于公民和国家之间的缓冲器。从社会控制和分层的角度看，这个观点证明了个人与国家之间存在的中介性组织，是保证公民自由和财产的有效方式。”参政权是社会弱势群体在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以试图影响国家政治决策和国家行为的活动。由于弱势群体缺乏必要的经济资源和社会地位，很难独立表达自己的利益诉求，对公共政策的制定与实施缺乏影响力，因此提高弱势群体的组织化水平，培育其利益代表组织有助于表达弱势群体的整体诉求，化解社会的不稳定因素。我国的工会、妇联等组织在帮助社会弱势群体行使参政权，表达利益诉求，维护合法权益方面起到了一定的积极作用，但从总体来看，弱势群体组织化的程度还很低，其政治参与具有极大的被动性和偶然性。现阶段一方面要创新机制，更好发挥工会、妇联等组织在弱势群体行使参政权，表达利益方面的积极作用，另一方面还要建立健全代表弱势群体自身利益的各类组织，如农民工协会等，此外要大力发展各类社会中介组织，如慈善组织、社区组织等。

责任编辑谭焰