试析良好政府形象的建构

任 堃

摘要：社会危机的层出不穷给社会稳定和发展带来巨大的负面影响，成为现代政府行政环境的常态。作为一种特殊的政治资源，政府形象的良好与否，直接影响到政府在公共危机管理中的公信力和号召力，关系到政府应对危机的能力。如何实现政府形象的重塑与创新，成为政府在危机管理中所不得不面对的重要课题。

关键词：公共危机管理；政府责任；政府形象

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1003—1502(2009)05—0015—05

无论是自然灾害、暴力冲突、意外事故还是恐怖主义，无论是在发达国家还是在发展中国家，公共危机层出不穷，给社会稳定和发展带来极大的威胁，成为全世界人民不得不共同面对的问题。尤其当前我国社会正经历着深刻的变革，在这个充满着新旧相互撞击、相互摩擦和相互作用的过程中，经济、政治、文化、社会间的同质整合关系遭到破坏，整个社会处于变动无序和多元重组的状态，一系列社会问题的出现使得各种社会矛盾加剧，社会危机的发生频率上升，公共危机管理被提上了国家和社会发展的重大战略日程。对于政府而言，其所拥有的公共权力和公共资源，无疑使其成为应对公共危机的主体，在公共危机管理过程中担任着重要角色。政府形象的良好与否，直接关系到政府的公信力和号召力，关系到危机管理的成效。如何塑造良好的政府形象，争取民众的支持与拥护，将是政府公共管理所面临的一项重要课题。

一、危机管理与政府责任

“危机是相对于一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。”作为非常态的社会事件，危机的类型划分在学界中存在多样标准，但根据其本身所特有的性质，一般将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机五大类。危机的社会影响非常巨大，一旦发生，其所具有的强大的扩散性使其在极短时间内迅速影响到整个社会的正常运作，对社会共同利益和共同安全构成严重威胁，所以，危机的发生本身就带有公共色彩，需要政府和全社会的力量来共同应对。所谓公共危机管理，是指为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。在经济全球化和经济快速发展的今天，资源的挥霍与不合理使用所造成的自然的破坏、经济飞速发展所带来的利益分化和贫富差距扩大、民众自我意识的觉醒和参与欲望的上升均为本难以避免的社会危机提供了滋生的土壤。在这种危机频发的非常态环境下，公共危机管理的重要性便日益凸显。

公共危机的治理，需要组织和动员全社会的力量，需要实现政府和民众的共同协作和有序参与。但作为国家的行政机构，政府是公共服务的提供者与管理者、公共权力的行使者、公共资源的掌控者，因而，政府在公共危机管理中处于主导地位，应对危机是政府职能的应有之义。首先，危机管理是维护公共安全的需要。公共安全的维护是国家的首要任务，无论是西方的国家源于社会契约和自然法的理论还是马克思主义的国家源于社会发展的理论，均认定国家的出现就是为了克服自然状态的缺陷，结束无序的混乱局面，以超越社会的力量来维护公共安全，这是国家产生的基础和本质特征。公共危机管理，不仅仅是单个危机事件的处理的集合，而是政府规范社会失序、价值失范能力的证明，关系到民众的心理安全指数和对政府的信任度。其次，危机管理是维护人权的需要。“所谓人权，是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。所谓人权，就其完整的意义而言，就是人人自由、平等地生存和发展的权利，或者说，就是人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。”政府的日常管理也好，突发情况和紧急状态下施行的特定的对策也好，其最终归宿都是为了保证公民最基本的生存和发展权。公共危机是社会正常运作系统的裂隙，在降低了政府管理效率的同时，也降低了公民权利得以全面保障的概率，在危机带来的社会非常态环境下，公民的基本权利极易受到威胁，需要以政府为主导的全方位的有效应对。再次，危机管理是社会发展的必然要求。社会的发展与进步需要政治、经济、文化等社会各要素全面的推进与提升，而稳定的社会大环境和安定团结的政治局面是其实现的必要基础。突发性危机会严重干扰公共安全和公共秩序，使社会处于一种相对失衡的状态，相对于有序的社会环境，社会问题和矛盾易在此状态下暴露和凸显，与公共危机一起造成对社会稳定的不良影响。稳定压倒一切，是政府要解决的首要问题，在此情况下，发展问题不得不让位，同时，缺失了稳定的大前提，社会的全面发展也显得力不从心，进步指数相对较低。

二、危机管理与政府形象

从危机的预警、防范、控制到事后影响的消弭，政府的主导作用贯穿于公共危机管理的整个过程中。政府的决策、作为及事件的处理结果均反映了其危机治理的能力，也成为公众对于政府认同度、信任度和支持度的一个重要衡量标准。由于公共危机发生时涉及面较大，波及人群范围较广，公众对于公共危机的治理的关注程度也就相对较高，政府在此过程中的表现，对于公众来说，是其形象的集中展示，可以说，政府对于公共危机的治理，是公众了解政府的一个窗口。在这种特殊情境下，公众通过了解政府在危机处理中职责的履行而形成的对政府的印象，远比由日常管理行为所形成的印象深刻、长久，并且会影响到公众对于政府综合能力和水平的评价，直接关系到政府的号召力和凝聚力。而且，有些公共危机尤其是群体性事件的发生，也是由于公众对于政府的不满而造成的。因而，公众对政府综合认识形成的整体印象和评价，即政府形象的良好与否，在公共危机的管理中具有十分重要的意义。

首先，良好的政府形象有助于实现政府与民众的有效沟通。公共危机的发生，不可避免地涉及到相当一部分群众的利益，给群众带来物质上或者心理上的伤害。政府对于公共危机的处理，必然是站在宏观的战略高度，难以细化到具体的利益受损者，从整体的角度和从个人自身的角度看待问题、对问题的处理与解决结果进行评价，难免会有落差。而对于拥有良好形象的政府而言，其自身的形象魅力有助于增强民众对于政府的信任度。在信任的基础上，民众才会真正地去了解和支持政府处理危机的相关举措，并通过有序的参与，与政府一起共同应对危机，消除政府的决策、指令、具体的实施行为和事后补救措施等得以顺利进行的阻力，实现危机的有效治理。

其次，良好的政府形象有助于提高政府危机管理的效率和水平。政府形象是政府综合能力的展现，良好的政府形象，在公众心目中是政府良好能力的证明，也给予公众心理上的归属感。公众对于政府的信任使得他们认同政府对于其利益的代言，认同政府的

各项决策、措施和方案，因而，当公共危机发生的时候，公众不是斤斤计较个人私利的损失，而是能够与政府站在一起，形成应对困难的强大合力。在这种有效的群众参与基础之上，政府对于危机的管理游刃有余，提高了自身的应变能力，保证了社会的稳定与发展。同时，良好政府形象所带来的强大的感召力和凝聚力，不仅为政府赢得了公众的支持和信任，同时也在无形之中规范了政府内部工作人员的言行，使其严于律己，自觉塑造和维护着政府自身的形象，实现政府内部资源的有效凝聚，提高了应对公共危机的水平和能力，有助于构建效率政府和廉价政府。

最后，良好的政府形象有助于政府提升自身在国际上的威望，在公共危机管理中汲取来自国内和国际的有效资源。全球化背景下各个国家和民族之间的利益是相互交叉相互依存的，而公共危机的发生，在很多情况之下也是具有全球性和普遍性的，有可能波及到众多国家和人民。面对公共危机，全世界人民的立场是一致的，即消除危机，谋求和维持世界的稳定，实现全人类的共同发展。要达到这个目标，政府形象的良好与否，具有至关重要的意义。良好的政府形象使政府具有较高的声誉，在国际社会中也赢得了尊重和信任。在公共危机发生时，政府一方面可以利用国外的有利资源和国际社会的友好支援，顺利摆脱困境；另一方面，可以通过及时总结别国处理危机的经验和教训，为我所用，寻求公共危机管理中的有效途径，提升政府的危机管理能力和水平。

三、危机管理过程中政府形象的理想定位

政府形象来自于政府的作为与公众期望值的博弈。塑造良好的政府形象，就是要努力实现政府的运作与公众利益需求、心理需求的统一。在公共危机管理中，衡量政府的形象是否良好的标准，取决于政府管理活动中是否坚持了以民为本的价值取向，是否遵循了服务民众的原则，是否注重了运作效率的提高，是否加强了公务员自身的形象意识，是否实现了与民众的有效沟通。因而，在危机管理过程中寻找一个良好的支撑点，在维护社会稳定、增进民众对政府的感情的同时，实现全社会有效力量的组织和动员来共同应对危机，就需要政府塑造起责任政府、民本政府和效率政府的良好形象，这应成为政府在公共危机管理中所应努力实现的目标定位。

塑造起责任政府的良好形象，就是要求政府在危机管理过程中要勇于担当并有能力担当起政府应承担的责任。首先，政府在危机到来时刻要以镇定、严谨、但不失乐观的精神和态度来客观面对危机，科学地制定应对策略，合理地组织应对工作的开展，在民众面前树立起民众可以信任尤其是在危急时刻、利益受损时刻可以依赖的强有力的保护者的形象；其次，在危机管理过程中，政府要客观真实地向公众报道危机势态发展和控制的情况，保证公众的知情权；最后，政府要对自己的工作负责，分工要明确，问责制度要健全，尤其是在因为政府触犯群众利益或群众对政府长期不满而造成的群体性突发事件等危机发生时，政府要对自身行为做客观深刻的反省，并积极采取善后措施。所谓民本政府，就是要求政府在危机管理过程中要时刻谨记人民的委托和民众的利益，尽量减少危机给公众所带来的损失，并及时地做好与民众间的沟通工作，听取民众的心声，对利益受损群众在物质上和精神上都给予相应的补救和安慰，争取民众的理解。同时，杜绝和严惩以牺牲民众利益来谋取自身利益的不良现象，拒腐防变，严于律己，坚持以维护公共利益作为政府运作的根本宗旨。构建效率政府，就是要提高政府的危机管理能力，保证其绩效和水平。要求政府保证在政策、方针、策略、措施上的科学性、严谨性，在采用的装备和设施上的先进性，在资源整合和应急动员上的有效性，以促进危机管理模式的构建和危机管理体系的完善。这里就涉及到了政府危机管理的技术手段的更新和政府及公务员业务能力的培养问题。

四、良好政府形象构建的路径选择

危机管理对于政府形象的塑造而言，既是挑战，又是机遇。一方面，如上所述，危机管理为政府形象提供了一个集中展示的窗口，使得社会公众对于政府的综合能力的要求和关注程度在特定的背景下瞬间提升，与常态环境下相比，危机管理过程中政府形象的被期望值较高，而且影响力也比较深刻持久，这就对危急时刻整个政府的运作能力提出了挑战。另一方面，危机管理过程也是政府积累经验和丰富阅历的过程，更是有助于实现与民众互动、加深民众对政府了解和信任的过程，因而，如何“危中寻机”，提高自身的综合应变能力，提升政府形象，才是政府在危机管理中最值得思考的问题。

1.树立正确的行政理念。正确行政理念的坚持是一个政府维持自身生存和发展的精神力量，是政府形象的内在灵魂。政府的这种内在精神状态对于其行政作为具有价值观上的指导作用，树立正确的行政理念，就是要充分发挥意识形态的引导作用，保证政府日常管理和危机管理活动的顺利进行。首先要把民众的利益放于首位，以民为本，明确政府的行为是为了实现和维护民众的利益需求。决策的制定、落实等要从民众的实际需要出发，坚持公正、公平的原则，尽可能地为民众提供优质管理和服务。其次要形成公仆意识。政府的权力来自于民众的信任和委托，政府不单是公共权力和公共资源的占有者，而且是有效使用公共权力和公共资源实现为民服务的公仆，只有来自民众的强有力监督，才能有效避免政府及公务员在日常管理及危机管理中的为己谋私和腐化堕落的行为。再次要坚持法治理念。随着民主观念的传播和发展，民主法治的政府行为取向是当今世界政治发展的必然趋势。将政府及公务员的行为规范到民主法治的框架之内，民众的利益才能得到有效的维护，民众对于政府的支持率和认同感才能得到保障，社会的民主法制化程度才能得到提高。最后要保持奋力进取、开拓创新的精神状态。良好的政府运作在需要公务员的团结合作、兢兢业业的同时，也需要在各级政府各地政府和公务员之间相互交流和相互借鉴学习的基础上，依据时代变化寻求变革与创新。危机时刻，政府所表现出来的应对困难的信念和能力将给予公众强烈的信任感和安全感。

2.提高政府运作的能力与水准。政府运作的效率是其能力最外观的表现，是政府形象最为直观的反映。行政效率的高低，是民众评价政府的最具有说服力的依据。构建效率政府，就是要通过提高政府政策和战略的有效性、提高行政工作开展的科技含量、提高政府对于各项有效资源的利用率、开拓政府及公务员的视野来实现政府整体运作水平的提升，使政府无论是在日常管理活动中还是在危机管理过程中的决策与行为，都能够得到民众的肯定与支持。首先，政府在制定和落实每项政策之前，应当开展实地调研，对该项政策所针对的对象进行考察，并在此过程中咨询相关的专家并征求民众的意见，在保证政策的推行能够有效维护和保障公众利益的同时，有利于社会的进步与发展。其次，在科技高速发展的时代背景下，政府

应当加快自身的科技化进程，实现电子政务等信息化运作方式的广泛应用。既可以实现信息的有效传达，减少中间环节，又可以通过网络数据预算和模拟各项即将实施的政策或方案的可行性及效应，还可以通过网络对政府的运作开展网上调研或反馈，以便随时调整和规范各项行政行为。再次，政府应当努力发掘自身之外的有效资源，通过成立相关专家咨询机构、开展民意调查、调动社会各团体和公众的政治参与的积极性等，动员全社会的力量来维护社会的稳定与发展。最后，要建立各级政府及相关部门之间的沟通桥梁，实现各地区、各层次间的政府的交流与相互借鉴，以寻求最为便捷有效的行政方式，并组织相关的学习与考察活动，开拓政府与公务员的视野，增强其发展和创新意识，提高政府在各项管理活动中的应变能力。

3.明确政府的应有职责。所谓责任政府，就是政府应当有效承担和完成自身所应当承担的责任和任务，并且将其履行应有职责的行为的评价纳入合理的绩效考核体系，接受社会和公众的监督。政府在公共危机管理中承担着重要职责：一是对于危机意识的树立与宣传，通过危机意识和危机文化的普及，增加公众对于危机的了解，增强其应对危机的知识和能力，在公共危机爆发时，公众能够理智地面对并能及时响应政府的决策与方案，减少危机带来的损失。二是建立完备的危机防范和预警机制。包括搜集、整理和分析关于潜在危机的信息，在最短时间内迅速发布给公众，并针对危机的特点及时寻求对策，力争将其消灭在萌芽状态。三是要建立有效的协同和合作机制。将政府内部各部门的力量、社会各团体以及民众的力量、国际社会的友好援助和相互扶持整合起来，使政府能够从宏观的战略角度出发，实现对于危机的高质量地和快速地处理与解决，构建起全社会甚至是全世界的抗危机的支持系统，减少危机在国内国外的负面影响。四是要提高危机管理的制度化、专业化程度。要健全危机法律制度、建立危机管理的常设机构、搞好危机管理技术的研发和相关设备的配套等工作、畅通运输渠道，保证危机时刻基本物资的供应和调配。五是要做好危机后的补救工作。危机给民众带来了物质和精神上的双重伤害，危机过后，政府要尽快制定方案，开展对公共设施、公众私人物品的恢复重建与补偿工作；对危机中精神受挫折的群众要请有关专家进行心理辅导，消除危机在其心中的阴影；要善于总结危机应对中的经验和教训，及时地对不足之处进行改进和完善。六是要建立和完善监督问责机制与合理的绩效考核体系。政府的职责承担与履行应当经得起公众和舆论的监督，完成的质量也应当由合理的考核体系来给予客观公正的评价，同时，对于政府的失职和不当行为要追究一定的责任。在这种氛围之下，政府及公务员的行为才能受到有效的约束与规范，奖惩并施的体制也才能够激发其工作的积极性及创造性，从而有利于政府运作效率的提升。

4.加强有效渠道和途径的沟通作用。作为公共权力的让渡者，公众对于政府的作为具有知情权，并且在这种知情的情况下，公众才能了解政府的管理活动和行为，才能给与其判定和评价。同样，公众也可以通过与政府间的沟通，反映自身的利益需求，并在政府实施和运作的过程中进行有效监督。构建阳光政府，努力拓展与公众间的交流，在公共危机管理中保证公众对于危机和政府对策、方案的了解，能够促进社会安定和实现社会力量的有效组织与动员。首先。政府要及时公布相关的信息。危急时刻，公众的生存和安全遭遇威胁，对于危机信息及时公布，能够消除公众心理压力，避免群体性的社会恐慌；也有利于政府在最短的时间内组织和协调所需的人力、物力、财力等，实现社会资源的有效整合。信息系统的建设与应用，保证了危机管理过程中“上情”的下达和下情的“上传”：政府处理与化解危机的对策方案能否顺利取得预想效果、实施过程中有无计划之外的变故、特殊情况下对策是否需要调整等，都通过及时的信息反馈得到有效传达。其次，要注重新闻媒介和网络媒介等多种沟通方式的应用，实现沟通渠道的多样化。如果说信息系统的运用是为了政府运作信息的表达，那么新闻、网络、热线等方式的运用，便是为了实现危机管理过程中公众与政府的有效互动。媒体对于政府行为的报道是全面的，既有正面报道也有负面报道，既让公众了解政府危机管理所取得的成就，也反映危机处理过程中的不力举措。通过这些舆论渠道，公众可以监督政府的行为，提供相关的建议，并将其及时反馈。

良好的政府形象对于危机管理具有重大的现实意义，塑造良好的政府形象应当成为政府及公务员共同努力的方向。虽然塑造良好的政府形象任重而道远，但政府为此所向前迈出的每一步，都将为自己赢得越来越高的威望与凝聚力。在社会公众的信任与支持之下，政府形象力所带来的巨大价值将激发起政府与公众的无限潜力，实现社会的稳定、进步和发展。

参考文献：

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[2]张友国，试论政府在公共危机管理中的政治责任[J]首都师范大学学报2007.(2)

[3]黎祖交，政府形象刍议叨，浙江大学学报1992.(3)

责任编辑：王之刚