公用事业改革的国际经验及借鉴

张春虎

摘要：本文通过分析英美两国在公用事业产业市场化改革中的经验和具体实践，指出我国公用事业市场化改革的方向，提出了我国公用事业市场化改革的措施和建议。

关键词：公用事业 自然垄断

市场化改革 经验和实践

第二次世界大战后，英美等西方发达国家的公用事业普遍实行国有化垄断经营，对这些国家的经济发展起到了关键性的作用。但随着环境的变化，曾经是适宜的经济组织形式，可能不适应经济发展的要求。到上世纪七十年代末期，英法等国家的经济发展步入正常轨道，市场秩序得到重建和完善，国有企业在公用事业产业的垄断经营越来越表现出其弊端。1979年英国撒切尔夫人执政以后，推行“小政府、大社会”政策，开始实施垄断型国有经济的市场化改革。英国的改革取得了明显的效果，随后被其他国家认同和效仿，在全世界范围内掀起了一股对公用事业产业实施市场化改革的浪潮。到目前为止，公用事业的市场化供给已经成为绝大多数国家的普遍制度安排，极大地推动了这些国家的公用事业发展。

一、英国公用事业市场化改革的实践

1.英国公用事业的民营化改革实践

从1981年开始，英国先后在电信、公共交通、航空运输、机场、燃气、自来水和电力等公用事业领域开展了民营化改革，通过改变公用事业经营企业的产权制度，建立政企分离的新管理机制，把原垄断经营的国有企业转变为股权多元化的企业，完善了企业治理结构，实现了政企分离。表1是英国在这些领域的民营化改革的具体情况：

2.英国公用事业产业的放松管制和引入竞争改革

英国在公用事业放松管制和引入竞争方面的改革主要是通过区分自然垄断和非自然垄断业务，在非自然垄断业务引入竞争，改革涉及到电信、铁路、公共交通、燃气、自来水和电力产业。

以英国电信产业的改革为例，其重要标志是1981年放松进入管制，同意由私人控股的莫克瑞通信公司进入通信业，从事国内、国际长话及电话线路服务，允许莫克瑞通信公司建立国内第二个固定电信网络，与原英国的电信垄断巨头BT在国内展开竞争，自此英国电信打破了一家公司垄断经营的格局，进入双寡头垄断竞争格局。到2001年，英国已有271家企业取得了从事通信业务的经营许可证，许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和移动通信业务，并且有限电视公司、铁路运输公司等企业还可以利用自己的网络设施提供有线通信网络服务，使整个英国电信产业的各个业务领域都在不同程度上发挥了市场竞争机制的作用。目前，英国的电信业已经成为世界上最开放、竞争程度最高的电信产业之一。

英国电信产业的市场化改革得到了良好的效果，促进了经营企业效率的提高（见表2），降低了资费标准，使原来的国有英国BT公司资费快速下降。自1984年以来，其电话收费价格已平均下降了一半，改善了社会分配效率。英国的经验得到了欧洲大多数国家的效仿。1998年1月1日，欧盟宣布从即日起全面开放电信市场。

3.英国公用事业产业市场化改革中的管制重建

英国从二十世纪八十年代开始，先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律(见表3)。这些法律作为公用事业产业政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据，每一部法律都针对特定产业的自然垄断性情况，对政府管制的基本问题作了较为详细的规定。

同时，英国政府十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括:一是在自然垄断性产业建立专业消费者组织，如根据《电力法》，英国在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会，它们独立于电力管制办公室和电力企业，只代表消费者利益；二是建立和健全听证会制度。英国在自然垄断性产业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法规(特别是周期性地调整价格管制政策)时，都实行听证会制度，进行社会监督。政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见。政府将各利益集团的意见加以整理，据此对政府管制法规草案进行修改，然后将这些信息公布给公众，再次征求意见，作为制定有关法规的依据。

英国政府在对公用事业的管制重建过程中，不仅建立了独立的管制机构和管制规则，而且在管制方法上也进行了创新设计。运用特许招投标、最高限价管制模型和区域标竿竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产业内引入竞争。以最高限价管制模型为例，英国的管制机构针对不同产业的特点，采用了相类似的管制模型，表4是英国在各个产业运用最高限价模型的基本情况。

二、美国公用事业市场化改革的实践

1.美国公用事业产业内的放松管制和引入竞争改革

美国在公用事业领域的经营企业大多数为民营，对公用事业产业的干预以政府管制民营企业为特征，产权变革并不是美国公用事业产业市场改革的重点，因此，美国公用事业市场化改革的目的主要是通过放松管制，引入竞争机制，提高公用事业产业的运营效率。在改革的推进方式上，美国根据各产业的特点采取了不同的放松管制改革，但改革的推进主要是以法律为基础。

上世纪七十年代，美国首先在铁路业和航空业开始了改革。1980年美国国会通过《斯塔格斯铁路法》，主要放松了价格管制和市场退出管制，允许铁路公司根据市场需求和竞争状况自由定价，还可以与特定的货主签订运输合同，通过协商确定运价。另外，该法允许铁路公司退出无利可图的铁路线路，同时鼓励地方政府和承运人支持或者购买对他们重要的线路，把不经济的线路变成有活力的小铁路。《斯塔格斯铁路法》虽没有完全取消政府对铁路业的管制，但已大大减少了政府对铁路业的管制，该法被普遍认为奠定美国铁路业走向自由化的基础，美国铁路业在此法案通过后，也走向了复兴。

美国航空业的管制改革发端于1978年《放松航空运输管制法案》，减少对航空业的控制，采取航空公司自由进入市场和扩展业务、放开票价、不再限制合并等措施引导企业依靠市场力量进行自由竞争。随后激烈的竞争导致企业合并，出现了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨头。

美国于1996年颁布的《电信法》，一方面确立了电信市场开放的原则，使得联邦通信委员在发放电信市场经营许可证上变得较为灵活，允许新的企业提供电讯服务；另一方面，该法中植入了反垄断条款，使得任何电信企业都可以参与电信市场上的竞争。《电信法》中的反垄断条款规定:所有电信运营商都有义务直接或间接地同其他电信运营商的设备和装置互连。为了保证贝尔公司开放市区电信网络，《电信法》专门规定，贝尔只有当对竞争者有效开放市话市场的前提下，方可通过独立的子公司经营长话业务。至此，在美国电信市场上，除了长话市场日益开放，非本地主导运营商也可以通过批发零售、租用非绑定网络要素和自己建设网络等三种方式进入本地电话市场，美国电信市场在基本电讯服务方面己经整体上开放，其他电讯增值业务，在引入反垄断条款后基本上也全面开放了。

2.美国公用事业实施市场化改革的效果评价

以放松管制为特征的公用事业改革总体上取得了良好的效果，竞争机制引入后，企业面临的外部压力增强，迫使他们提高经济效率，降低成本和费用，增强自身产品和服务的质量，提供多样化的产品和服务。

世界银行1994年的报告对美国在基础设施领域放松管制带来的收益做了估算。（见表5）

三、英美两国公用事业市场化改革的借鉴意义

总结和分析世界各国公用事业市场改革的经验和教训，对于我国的公用事业市场化改革具有重大的意义。我国公用事业领域的市场化改革步伐总体上明显落后于经济发达国家，甚至落后于大多数发展中国家。目前，我国公用事业的市场化改革虽然已经起步，如在电信领域实施了政企分离和寡头垄断的格局，电力产业实施了厂网分离式的市场结构重组改革，但距离真正有效发挥市场竞争机制作用还有较大的差距。

从世界各国公用事业市场化改革实施的路径来分析，各国虽然在改革的时间、具体内容等方面存在较大的差异，但所有国家市场化改革的实质内容就是通过改革原有政府垄断经营的管理体制，实行政企分离，使公用事业产业的经营企业成为独立的市场竞争主体，并开放公用事业市场，允许国内外新企业进入，强化市场竞争力量对经济效率的刺激作用，使竞争成为可在公用事业产业促进资源有效配置，提高经营效率的普遍法则。英美国家公用事业市场化改革值得我国借鉴的经验主要有以下几个方面：

1.通过产权推动政企分离，推动国有企业民营化改革，重塑市场经济微观主体

市场化改革的首要任务是使经营企业成为市场竞争主体，打破垄断，转换政府职能，尽量减少政府对企业的直接控制和干预。以英国公用事业市场化改革为例，无论是早期的1969年将邮政总长负责的邮政总局改组为由政府任命的主席领导的法人公司，还是1981年邮电分离和1984年成立电信管制机构，目的都是为了打破邮电业政企合一的关系，使企业成为以追求利润最大化为目标的经济主体。

为改变政企合一，国有产权垄断公用事业领域资产的状况，产权改革本身就是实现政企分离的主要手段之一。产权改革也是开放公用事业市场，实现多种资本进入公用事业领域，缓解政府投资不足的必要条件。没有产权的改革，不可能谈得上市场化改革。西方各国在政企分离方面，虽然采用了不同的模式，但都离不开产权关系的变化，只有通过产权关系的调整才能真正实现政企分离的目标。

具体到英国采用的是产权私有化模式，通过产权的转让，将原有的国有垄断经营企业转变为股份制企业，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动,企业根据政府颁发的经营许可的有关条款,按照市场经济原则开展生产经营活动,从而实现了企业经营机制的根本性转换。

2.通过市场结构的重组，建立竞争性市场结构

公用事业的许多产业如电力、自来水、燃气、电信和集中供热等设施的运营，必须借助于能够覆盖其市场范围的传输和分销网络才能将产品和服务销售给用户。传输网络投资的专用性和沉没成本以及各技术环节的依赖性促使各国公用事业的产业组织都采取垂直一体化经营，然而，经济技术的发展与创新已经改变了这些产业的自然垄断性质。传统理论上认为具有自然垄断特征的公用事业，可通过分解垂直一体化而形成竞争性结构。如英国、美国和拉美国家在电力产业的市场化改革过程中，通过对市场结构的纵向一体化分离和横向分拆，将输电业务从发电厂分离，在发电市场实行放开，自由进入和竞争，在电力产业建立起有限竞争的机制，市场效率大幅度提高。因此，市场结构的重组是建立竞争性市场结构的必要手段。

3.制定相关法律制度，建立独立的公用事业管制机构

公用事业的某些产业具有自然垄断特征，在市场竞争机制不能充分发挥作用的业务如电力、燃气、自来水等产业的输送网络，不可能允许多家企业竞争性经营，只能由一家或少数几家企业垄断经营。垄断经营企业具有市场垄断势力，客观上需要政府采取必要的管制措施，以规范其市场行为。同时，在现有企业具有一定市场势力的情况下，建立竞争机制也需要政府管制机构规范原有企业和新企业的竞争行为，以维护公平的竞争秩序，因此，市场化改革过程中的放松管制，开放市场不是不要管制，而是政府管制的重建过程。以英国为例，英国《电信法》是英国电信产业市场化改革的纲领性文件，是英国电信改革成功的基石，同时独立的监管机构代表社会公众利益，才能实施客观的、公正的监管。正是1981年颁布的《电信法》的实施，才废除了BT在电信业的法定垄断地位，为电信业内引入竞争奠定了制度基础，也正是英国电信管制办公室卓有成效的工作，保证了市场化过程中竞争的有效引入和秩序规范。◆