我国城郊结合部土地利用中存在的问题及对策

孙向阳

[摘 要]作者通过对河北省11个地级市城郊结合部土地利用的实地抽样调查，发现了城郊结合部土地利用中存在很多问题，其多数有悖于可持续发展理论。对几个具有代表性的问题加以整饬并提出了参考性的对策。

[关键词]问题 可持续 对策

如大家所知，可持续发展有三大基本特征：1．以经济增长为前提2．以保护自然为基础3．以改善和提高人类的生活质量为目的。所以，土地利用中必须以此为原则，才能实现土地的可持续利用。然而，笔者的调查却发现，我国城郊结合部（以河北为例）土地利用中存在很多问题，几个具有代表性的问题整饬如下：

一、忽视了耕地总量动态平衡的土地可持续利用的基本政策

目标调查表明，11个地级市耕地都在不同程度的减少，无一例外。过去的十年间，河北耕地减少了826万亩，现为9474万亩，人均耕地已不足1．4亩。耕地减少的特点是，经济落后地区减少程度远高于经济相对发达地区、山区减少程度远高于平原。这与落后地区政府更愿卖地的获得利益有关，也与国家的山区退耕还林有关。廊坊市近十年耕地仅减少5％而承德市减少了42%，笔者认为，采取的对策是建立各省市土地数量监测预警公示机制和责任追究制。

二、权属不明土地的滥占滥用

由于历史原因，各地城郊很多土地权属不明。比如，有些土地同处于铁路、公路、企事业单位的使用权重叠区，谁的都是，变成了谁的都不是，最终谁占了便是谁的使用权了，占用人为所欲为，胆子由小到大。先围起来，小片开荒，看无人管，索性盖起永久性的院子，收破烂、作煤场、搞建材、租场地等五花八门。时间再长，坦然的盖起了房或搂。一旦有人来管，托一托人，少罚点款，也有人借使用已成事实之便，顺手办下用地手续。对于此，笔者认为，可从两个方面挖掘对策（1）增大违法成本，加大违法占地的经济和刑事处罚（2）土地权属具体化，即要把现行社会主义土地公有制形式，具体落实到每块土地上。

三、征地过程中的巨大浪费及成本转嫁

一般来说，仅凭市场手段，改变一个特定地块的土地所有权关系，如果这一地块刚好是发展公共或公益事业所需的土地，这一困难的存在，会极大地妨碍公共或公益事业的发展。为了有效避免这一情形的出现，建立土地转为公用地的特殊取得制度，并使其合法化，便成为一种客观需要。这种制度表现在法律上，就是土地征用制度。国家建设征用土地时，需对被征地而遭受损失的单位和个人进行补偿。

经笔者多处调查，发现征地过程中存在着巨大的浪费及成本转嫁问题。主要表现有1．农民在即将征用地上大肆增加地面附着物（如房屋、树木、大棚等）所导致的资源浪费；2．土地原来利用方向利益上升期（如经营8年的果园，每年产果量都在增加）被中途扼杀所造成的浪费；3．耕地的熟土层（腐殖质层）不加以利用所造成的浪费。采样的河北11市全都存在上述问题，盖房子为了拆、植树为了毁、扣大棚为了推，而这些都是为了受赔。大家还都乐此不疲，农民高兴，一棵茎直径小于7厘米的杨树，1．8元买来，插到地里可获赔5元。征地开发商高兴，赔偿越多，约有底气抬楼价、赔偿越多，约有理由去贷款。征地的相关部门高兴，赔偿越多，约有机会层层扒皮。调查表明，土地存在原来利用方向利益上升期。蔬菜同面积大棚最为典型，初期土坯或土夯矮棚，产出较低，中期为砖基竹木支架大棚，产出有了很大提高，后期为玻璃墙大塑顶带温湿可控设备大棚，一个大棚的投资和产出比中期大棚提高了2--3倍。很多地方，把即将进入后期大棚的地强行扼杀了。调查还发现，几乎所有征用耕地的熟土层（腐殖质层）都不加以利用，据国外经验，征用耕地的熟土层移入是改造中低产田的最有效手段之一，它极大地降低了中低产田改造的成本。以上问题的对策应是1．加强征地的保密工作，提前录像，对后增地面附着物，不予赔偿2．对土地利用方向上升期的土地，尽量减少或不征用3．把耕地熟土层的利用作为一项制度制定下来，十分必要4．加强媒体监督，可有效地防止上述浪费行为造成的土地征用成本向二次消费者的转嫁。

四、土地管理出现时空盲点

在城郊结合部，还存在土地管理的时空盲点。时间盲点多为节假日，因为节假日土地管理部门多为无人上班，即使有值班电话，有人记录，也不会当时去违法地段。笔者在一次调查中，发现有人毁树，打了森林公安电话，森林公安让打给城郊护林站，可根本无人。第二天，森林公安来了，被毁树木已悉数转移，无证据，还不见毁林人。还有一个例子，某人在郊区租了一块地，炼地沟油，污染很大。笔者发现后，与当地12369（环保举报电话）取得了联系，环保部门第二天打电话来说查过了，未见污染。还告诉笔者，啥时冒烟打电话给他们污控科，遗憾的是坏人是在凌晨或夜间炼油，那时污控科无人上班。空间盲点，多为土地使用权属不明地段或土地使用权属交叉地段。如张三占地盖房，公路部门没有管，公路部门认为他占的是铁路的使用权土地、铁路部门没有管，铁路部门认为他占的是公路的使用权土地、甚至公路部门和铁路部门都不去管，原因是他们认为是第三方的土地使用权吧！我认为上述问题对策有二：1．建立土地执法全时间段覆盖的快速反应机制2．完善土地权属制度，使之具体化到每一地块。

五、已征土地的闲置问题

从各地企事业已征土地来看，不同程度的存在土地闲置情形。笔者调查的35个依法取得土地使用权的地块中，竟有33处开工建设面积勉强达到建设总面积的1/3或已投资金占总投资额的1/4，这虽已不属于法律意义上的闲置土地的范围，可你身临现场，看到一片又一片的撂荒地、空地，发生在我们这个人均耕地仅约为世界人均1/3的国家，颇感无奈。据调查农用宅基地，闲置不建的也又十之一二。合适的对策可以考虑1．改变出让土地使用权收益的分配形式（现行为地方政府得60％、集体得25％、村民个人得15％）2．扩大闲置土地的法律范围3．依法收回闲置土地，包括农村两年以上的闲置宅基地。